<*> Комментируя на заседании Правительства 22.09.2005 принятие Постановления Правительства РФ от 28.09.2005 N 587 "О Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", М.Е. Фрадков назвал региональную тему стержневой и даже поднял тему "расширенного Правительства", имея в виду привлечение представителей регионов. Согласно указанному Постановлению в состав Комиссии будут входить руководители федеральных органов исполнительной власти и высшие должностные лица субъектов РФ.

Поставлен был под сомнение сам характер программы - федеральная целевая - как мало подходящий для мероприятий, результат которых четко не просматривается.

Федеральные органы исполнительной власти предлагали, выработав общие принципы, поручить им самим вести реформу на бюджетные средства, выделяемые им в рамках ведомственных программ. Привлекательность такого решения заключается в отсутствии необходимости изыскивать дополнительное финансирование. Кроме того, недопустимо, по их мнению, "внешнее управление" программой.

В Концепции четко определена система управления реализацией мероприятий административной реформы в 2006 - 2008 гг., которая должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов.

Ответственными за реализацию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. являются Правительственная комиссия по проведению административной реформы, комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах РФ, федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целях реализации Концепции на 2006 - 2008 годы:

обеспечивает согласование действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;

заслушивает отчеты представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы.

Правительственная комиссия имеет право:

запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы.

Нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы осуществляет уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.

Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения плана мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы.

Федеральные органы исполнительной власти на основании Концепции и плана мероприятий от 25 октября 2005 года утвердили собственные планы по проведению административной реформы.

На региональном уровне управление, координация и контроль за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы осуществляются комиссиями по проведению административной реформы в субъектах РФ в соответствии с законодательством субъектов РФ.

В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)", федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" и других федеральных программ созданы постоянно действующие координационные органы (советы). Координационные органы (советы) осуществляют согласование мероприятий данных программ с мероприятиями по проведению административной реформы.

III. Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти

Указом N 314 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти определена в качестве приоритетного направления административной реформы.

Понятие "функция федерального органа исполнительной власти" означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в масштабах Российской Федерации.

Указом N 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

В административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указа N 314 и Указа N 649 и пересмотра Правительственной комиссией по проведению административной реформы функций федеральных органов исполнительной власти <*> принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

--------------------------------

<*> См. Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 N 451.

1) функции по принятию нормативных правовых актов;

2) функции по контролю и надзору;

3) функции по управлению государственным имуществом;

4) функции по оказанию государственных услуг.

Признано, что эти функции являются "неотъемлемо государственными" и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте Указа N 314 "политические" составляющие - такие, как выработка государственной политики, планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т.д. Таким образом, в каждой функции государственного управления презюмируются элементы политики, и именно поэтому подобные функции отнесены к числу государственных.

В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.

В контексте Указа N 824 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

упразднение функций избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;

завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования (данные неофициального характера).

Анализом функций федеральных органов исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

При всем сходстве причин, целей и характера мероприятий по адаптации исполнительного аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее время, важно отметить качественно новый подход к решению проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.

Таким образом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:

избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;

четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание";

упразднить ненужные структурные подразделения и (или) органы в целом.

Тем самым предполагалось, что удастся, наконец, "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать веками апробированный принцип "трех определений": "функции, структура, штаты" - и приступить к эффективному государственному управлению.

Результаты работы Комиссии обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Например, 09.10.2003 (об оптимизации функций Минтранса, Минпромнауки, Минфина, Минздрава, Минтруда, Минимущества, МВД, Госстроя России); 18.12.2003 (об оптимизации функций МПС, Минсельхоза, Минэкономразвития, МЧС, МАП, Минздрава, Минкультуры, Минэнерго, Минпромнауки, Минсвязи, МВД, ФКЦБ, Госстроя России); 21.10.2004 (об оптимизации сети федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти).

В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается либо упразднить, либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:

800 признаны полностью или частично избыточными;

500 - дублирующими;

в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.

Однако лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства РФ или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента РФ, сотни постановлений Правительства РФ и ведомственных актов).

Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Комиссией и с точек зрения:

их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т.д.;

возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Комиссия также оценивала масштабы реализации государственных функций. В результате такой оценки ряд функций был "рационализирован": определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т.д.

Комиссией была проведена "деполитизация" большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на "нижние этажи" - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.

В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.

Практика работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы поставила перед наукой административного права важный вопрос о критериях оценки функций государственного управления. В оценке функций "...важно не упустить главного: каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе "потеря" функции может в конечном счете привести к ослаблению публичных интересов, например в сфере стандартизации и строительного контроля" <*>.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 29.

Между тем, например, применяемые критерии избыточности функций государственного управления не являются очевидными и часто имеют "размытый" характер.

В решениях об упразднении функций критерии избыточности выражались такими терминами, как: "необходимость функции неочевидна", "это функция собственника", "может осуществляться субъектами рынка", "это административный барьер", "накладывает дополнительную нагрузку на предприятия", "функция не реализуется", "может быть передана на аутсорсинг" и т.д.

Приведем конкретные примеры. Скажем, координация работ по размещению на территории страны объектов производственного назначения, осуществляемая Минпромнауки России, признана избыточной. Аргумент: это негосударственная функция, так как размещение объектов определяется собственником.

Но так ли это должно быть в цивилизованной стране? Вот и стремятся собственники свои объекты "непременно" разместить в столице. Этот критерий вызывает серьезные сомнения.

Другой пример: признана избыточной функция Минюста России по учреждению и ликвидации должности нотариуса, определению количества должностей нотариусов в нотариальном округе. Аргумент: указанная функция создает неоправданный административный барьер к осуществлению профессиональной деятельности лицами, соответствующими квалификационным требованиям на занятие должности нотариуса.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41