оказание имеющих общественную значимость услуг в сфере связи и информатизации неопределенному кругу лиц на установленных федеральным законодательством условиях, в том числе:

обеспечение в установленном порядке распределения и надлежащего использования радиочастот (радиочастотных каналов) гражданского назначения и ресурса нумерации;

подтверждение соответствия в сфере связи и информатизации;

организация в установленном порядке функционирования, развития и модернизации федеральной связи и национальной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;

организация функционирования сети удостоверяющих центров электронной цифровой подписи.

Другое Федеральное агентство - по культуре и кинематографии - также осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению федеральным имуществом и правоприменительные функции в своей сфере (культуры и кинематографии). Однако в отличие от Федерального агентства связи виды оказываемых услуг в Постановлении Правительства РФ от 06.04.2004 N 191, регулирующем вопросы Федерального агентства по культуре и кинематографии, не раскрыты, определены лишь сферы оказания услуг: культура, искусство, кинематография.

Приведем еще один пример. На Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию в качестве основной функции возложено оказание государственных услуг в сфере здравоохранения и социального развития, в том числе:

оказание медицинской помощи;

предоставление услуг в области курортного дела;

организация судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз;

оказание протезно-ортопедической помощи;

реабилитация инвалидов;

организация предоставления социальных гарантий, установленных законодательством РФ для социально незащищенных категорий граждан.

Как видим, пока нет единообразия в регламентации оказания государственных услуг соответствующих сфер. Более того, в части принятых постановлений Правительства РФ, решающих вопросы деятельности федеральных агентств, эта функция лишь обозначена, но не раскрыта. Представляется более удачным вариант, в котором дается перечень видов государственных услуг, оказываемых данным Федеральным агентством. При этом полагаем абсолютно правильным приведение открытого перечня услуг, что позволяет, с одной стороны, его расширить, а с другой - обеспечить оказание тех услуг, которые в него вошли.

Представляется, что распределением государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти процесс административной реформы не может быть завершен. Применительно к государственным услугам в качестве следующего этапа должно произойти вычленение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Передача их негосударственным структурам поможет сконцентрировать усилия государства на более успешном выполнении функций, сохраненных за государственными органами, сократить расходы бюджета и, в конечном счете, повысить эффективность реализации переданных функций, благодаря заинтересованности негосударственных организаций, исполняющих эти функции, в сохранении и поддержании соответствующего статуса.

Передача функций по предоставлению государственных услуг в негосударственный сектор возможна путем передачи в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) и путем передачи на договорной основе. Возможен и более радикальный вариант, при котором государство уменьшает сферу своего воздействия, снимает с себя определенные функции как не отвечающие новой роли государства по отношению к обществу.

Разумеется, любые изменения в объеме, порядке и условиях оказания государственных услуг могут болезненно сказаться на их потребителях, поэтому решение вопроса о передаче функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам требует особого внимания и учета мнения тех субъектов, интересы которых такая передача затрагивает. Немаловажно выработать и критерии, по которым следует оценивать целесообразность подобной передачи. При этом такой критерий, как сокращение расходов бюджета, не должен быть решающим. Основными критериями, позволяющими оценить целесообразность передачи функций, на наш взгляд, должны являться повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг.

В каждом случае до передачи функций необходимо определить, на достижение каких целей она направлена, каков предполагаемый общественно полезный результат вышеуказанных действий, уяснить причины негативного опыта и выработать программу их устранения.

На практике можно выявить ряд правовых ситуаций, при которых передача функций - наилучшее решение проблемы. Прежде всего это случаи, когда между государственными органами и соответствующими сферами деятельности необходимы посредники. Так, для реализации права на информацию, аккумулирующуюся в государственных органах, возможно на конкурсной основе определить организацию, которая взяла бы на себя указанную функцию (информационный брокер); в сфере инноваций для продвижения новейших разработок в промышленность, другие отрасли экономики определенные государственные функции может взять на себя технологический брокер. При этом в определенных случаях та же функция может сохраняться и за государственным органом (например, в отношении права на информацию), что не позволяет говорить о передаче в чистом виде.

Передача государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям предполагает необходимость определить:

критерии, на основании которых будут выявляться публичные услуги, подлежащие передаче негосударственным структурам;

критерии, которым должны отвечать негосударственные структуры, чтобы выполнять публичные услуги;

условия их передачи.

Представляется, что одним из обязательных условий передачи является сохранение государственного контроля за ними и качеством выполняемых услуг.

Изменение объема государственных функций, их перераспределение, включая передачу негосударственным структурам, ставят более общий вопрос о системе органов исполнительной власти, о том, какие субъекты входят в эту систему. Определенную ясность в данный вопрос внесло Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ", которым установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти включаются Правительство РФ, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых должен определяться на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов.

Установленное Конституционным Судом РФ содержание понятия системы федеральных органов исполнительной власти дает характеристику системы в узком смысле этого слова. Однако проводимая административная реформа, передача отдельных функций государственным и негосударственным организациям ставят вопрос о том, в каком соотношении с системой федеральных органов исполнительной власти в узком смысле находится система органов исполнительной власти в целом и как соотносятся с этой системой те структуры, на исполнение которым передаются отдельные государственные функции.

Исходя из смысла приведенного Постановления Конституционного Суда РФ, органы и организации, которым передаются отдельные государственные функции, в том числе по оказанию услуг, не входят в систему органов исполнительной власти в узком смысле, но связаны с этой системой, находятся под ее воздействием и в определенной зависимости, что позволяет говорить о системе органов исполнительной власти в широком смысле, куда наряду с указанными Конституционным Судом РФ органами входят органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные органы и организации, которым переданы отдельные государственные функции, включая функцию по оказанию публичных услуг. Критерием для включения в систему органов исполнительной власти в широком смысле должно быть выполнение отдельных государственных функций, в том числе оказание публичных услуг.

Степень включения тех или иных органов и организаций в систему исполнительной власти может варьироваться. Это и прямое подчинение, вхождение в круг подчиненных органу исполнительной власти объектов, максимальное сближение с системой, когда орган или организация в качестве основной (или единственной) деятельности выполняет отдельные государственные функции, переданные в установленном порядке. Наконец, это может быть определенная степень взаимодействия с системой в связи с оказанием публичных услуг, регулированием и координацией деятельности.

Таким образом, систему исполнительной власти в широком смысле можно представить в следующем виде:

собственно орган исполнительной власти;

органы и организации, исполняющие отдельные государственные функции (включая оказание публичных услуг) и подчиненные органам исполнительной власти;

органы и организации, оказывающие публичные услуги, испытывающие косвенное воздействие со стороны органов исполнительной власти.

Оказание государственных услуг органами исполнительной власти ставит ряд теоретических и практических проблем, часть из которых обозначена в настоящей главе. Остановимся еще на одном аспекте оказания государственных услуг: проблеме качества. При определенной степени формализации услуг их вполне возможно оценивать с этой точки зрения.

В настоящее время отсутствуют общепринятые и единые для всей страны представления о качестве и доступности государственных услуг. Еще ниже находится информированность граждан и организаций о своих правах в этой сфере. Отсутствует и ответственность чиновника за неоказание услуги или ее низкое качество.

Один из путей решения указанной проблемы - разработка стандартов государственных услуг. Представляется, что закрепление обязательного минимума в стандарте на федеральном уровне позволит гарантировать всем "потребителям" государственных услуг равные права и возможности по их получению, где бы гражданин ни проживал, где бы ни находилось юридическое лицо. Что касается субъектов РФ, то они, исходя из своих возможностей, могут увеличивать этот минимум. Такой подход предполагает разработку законопроекта, который установил бы законодательную основу для разработки и применения стандартов государственных услуг.

Глава 3. ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Любое государство создает эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование контрольных механизмов. "Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации" <*>. Осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует стабильность и прогресс общества.

--------------------------------

<*> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 "Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" // Российская газета. 1999. N 60.

Все страны мира образуют системы государственного контроля, действующие в различных областях жизнедеятельности общества. При этом, как показывает анализ международной практики, данные системы характеризуются совокупностью следующих признаков: строгая регламентация порядка осуществления контрольной деятельности государства; независимость органов государственного контроля; высокая определенность объекта и субъекта контроля; единообразная правовая регламентация механизмов контроля; открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти.

В сфере права термин "контроль" определяется по-разному: как средство и гарант обеспечения законности, как форма осуществления управленческой функции, как стадия управленческого цикла, как деятельность исполнительных органов, как регулятор общественных отношений, институт, правомочие и т.д. Сущность его состоит в том, что субъект управления осуществляет с точки зрения законности и целесообразности учет и проверку того, как управляемый выполняет установленные нормативными правовыми актами предписания, правила, ограничения, и в случае выявления нарушений может применить меры административного принуждения. "Поэтому он (контроль) представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления" <*>.

--------------------------------

<*> Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве: Проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994. С. 12.

Вместе с тем нельзя сводить контроль только к информационной составляющей государственного управления. Посредством контроля на основе информации, полученной в ходе проверок, контрольные органы: обобщают результаты проверок; выявляют и изучают причины тех или иных нарушений, условий, которые их вызвали; влияют на поведение соответствующего субъекта посредством, например, выдачи предписаний об устранении выявленных недостатков; издают новые нормативные акты или разъясняют уже действующие; пресекают неправомерные действия должностных лиц, юридических лиц и граждан, виновных в нарушениях установленных правил поведения, с привлечением их к юридической ответственности.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41