<*> Об этом см., например: Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. М., 2001. С. 52.

Еще с конца XIX в. министерская система западных стран обнаружила ограниченность своих возможностей в руководстве экономикой и в решении социальных проблем. Для помощи министерствам были созданы функциональные децентрализованные учреждения - независимые агентства в США, публичные корпорации в Великобритании, публичные учреждения во Франции и т.п. Децентрализованные структуры получали широкие управленческие полномочия и потому становились субъектами публичного права, как, например, Федеральная торговая комиссия в США. Но в задачи децентрализованных учреждений входила и конкретная коммерческая, хозяйственная деятельность, потому они действовали и как субъекты частного права. Получая полномочия, предоставленные им по закону, они были свободны в выборе методов и форм своей деятельности, отвечали перед государственными органами лишь за законность своих действий. Они не подчинялись министерствам в своей текущей деятельности, но оценивались ими по конечным результатам <*>.

--------------------------------

<*> См. подробнее: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 58 - 72.

В течение всего XX в. министерства оставались основными, а децентрализованные учреждения - вспомогательными структурами государственного аппарата.

С середины XX в. многие государства в связи с усложнением управленческих задач и внедрением в государственное управление достижений научно-технической революции пересмотрели основные подходы к организации министерств. Наиболее перспективным был признан не отраслевой, а предметно-целевой принцип организации центральных органов управления. В результате для решения важнейших общественно-политических проблем (эффективного функционирования экономики, создания комфортной окружающей среды и т.п.) создавались суперминистерства. Новые органы объединяли работу бывших отраслевых министерств и экономили тем самым как финансовые, так и кадровые ресурсы. Изменялись функции министерств - главными становились координация и контроль, а не руководство.

В задачи суперминистерств входил и контроль за законностью деятельности децентрализованных учреждений, которые стали удачной формой учреждений смешанной экономики. В одних странах, например в Великобритании, децентрализованные структуры успешно справлялись с руководством национализированными отраслями, в других - например во Франции, они широко использовались для решения социально-политических конфликтов, но в подавляющем большинстве стран они стали главным связующим звеном между государством и частным бизнесом.

Многим децентрализованным структурам государство делегирует свои функции по регулированию общественных процессов. В отдельных сферах стихийно созданные регулирующие организации столь успешно справлялись с задачами установления общих правил ведения бизнеса, что государство стало лишь санкционировать удачно найденные нормы. Так, в США принципы добросовестной рекламы были разработаны так называемыми комитетами бдительности, созданными еще в начале XX в., но позднее преобразованными в бюро лучшего бизнеса (Better Business Bureau). Поскольку им удалось создать эффективную систему контроля за рекламой, отпала необходимость принимать общее федеральное законодательство о рекламе.

Учитывая новое перераспределение функций между государством и обществом, государство стремится сохранить за собой, прежде всего, вопросы стратегического управления обществом. В связи с этим предпринимаются попытки разделить уровни стратегического и текущего управления в государственном аппарате.

Наиболее радикальные структурные реформы проведены в странах англосаксонской правовой семьи (прежде всего в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Создана трехзвенная система центрального управления: министерства - ведомства - децентрализованные структуры. Министерствам отведены функции стратегического управления в соответствующей сфере. Ведомства, заключающие с министерствами договоры, призваны организовывать выполнение конкретных программ. Децентрализованные структуры, которые могут быть как государственными, так и частными учреждениями, непосредственно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги. Таким образом, пересмотрев министерскую систему, англосаксонские страны отказались от классических централизованных вертикалей бюрократического типа.

В настоящее время общепризнано, что административные традиции в этих странах способствуют формированию более гибких и результативных форм управления. Страны континентальной правовой семьи в целом проводят реформы такой же направленности, но менее кардинальные по сути и более консервативные по форме. Однако во всех западных странах формируется система взаимного сотрудничества централизованных и децентрализованных, государственных и частных учреждений, перераспределяются их роли в рамках единой системы публичного управления.

Трехзвенная структура центрального управления была введена и в Российской Федерации при проведении административной реформы. Как известно, в системе федеральных органов исполнительной власти образованы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства <*>. Однако если в России все они созданы как звенья единой управленческой вертикали, то в западных странах трехзвенная система объединяет не только централизованные органы, но и децентрализованные учреждения, а также частные структуры.

--------------------------------

<*> Указ N 314, Указ N 649.

С другой стороны, структурным реформам западных стран предшествовал длительный период изменений во взаимосвязях органов управления, общества и частных лиц. Структурные реформы явились следующим этапом преобразований государственного аппарата после удачно проведенных процедурных и функциональных реформ.

Сначала Закон об административной процедуре США <*>, а затем и соответствующие законы в европейских государствах <**> установили обязанности государственных служащих перед гражданами, определили общие принципы и порядок рассмотрения административных дел. Если ранее принцип анонимности государственной службы считался основополагающим, то со второй половины XX в. деятельность государственного аппарата становится все более открытой.

--------------------------------

<*> Закон об административной процедуре США 1946 г. См.: Правила административной процедуры. Свод законов США. Титул 42, гл. 20 // Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 256 - 284.

<**> См., например: Федеральный закон об административных процедурах от 20.12.1968 (Швейцария) // Экштайн К., Шафхаузер Р., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? М., 2000; Закон об общем административном праве // Голландская правовая культура / Отв. ред. В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова. М., 1998; Ley de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas y de Procedimiento Administrativo Comun // Boletin Oficial de Espana de 27 de Noviembre de 1992.

Процедурные реформы изменяют статус государственных служащих. Государственным служащим вменяется в обязанность предоставление частным лицам информации о ходе рассмотрения административных дел. Формируются правовые институты, обеспечивающие оценку труда государственных служащих по новому критерию - качеству оказываемых населению услуг.

Пересматривается концепция государственной службы, закрепляется принцип служения обществу. Разрабатываются механизмы обеспечения открытости государственной службы и возможности контроля общества за действиями государственных служащих. Совершенствуется работа административных судов в одних странах (Германия), систематизируется и регламентируется деятельность органов административной юстиции - в других (Великобритания).

В России структурные административные реформы должны были проходить в рамках глубокого комплексного реформирования государственного аппарата. Но функциональные реформы аппарата управления еще не реализованы, а задачи проведения процедурных административных реформ только ставятся.

В западных странах к концу XX в. изменился подход к пониманию административных реформ. Административное реформирование признано одной из важнейших, постоянно реализуемых функций государства, осуществляемой с целью модернизации всех сущностных и содержательных компонентов государственного управления. Корректировка структуры, функций и кадров государственного управления проводится постоянно и во многих странах планомерно.

Таким образом, в настоящее время в западных странах уже определились основные условия эффективности структурных административных реформ: комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных звеньев и уровней управления; передача многих управленческих функций децентрализованным учреждениям, более эффективно работающим с конкретными клиентами на правах агента, оказывающего публичные услуги; перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления. Конечно, эти положения отражают современный уровень развития западных стран и применимы прежде всего к ним. Но и другим государствам, которые, подобно России, решают сложные, подчас уникальные задачи совершенствования своего государственного аппарата, стоит учитывать опыт западных стран.

Поскольку в России структурная реформа опередила функциональную и перераспределение функций управления между федеральным, региональным и местным уровнями еще не завершено, вряд ли стоит ожидать в ближайшем будущем повышения эффективности работы государственного аппарата. Как показывает многовековая практика, в управлении определяющими являются не структурные, а функциональные вопросы. Антибюрократические реформы только тогда станут эффективными, когда в аппарат государственного управления будут внедряться небюрократические методы и принципы деятельности. Еще только предстоят создание децентрализованных управленческих структур, выработка новых принципов взаимоотношения общества и государства.

Раздел I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФУНКЦИЙ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 1. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ

В настоящее время наблюдается тенденция усиления роли исполнительной власти. Деятельность по организации социальной жизни общества - установление общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, руководство отраслями социальной действительности, защита прав и свобод граждан и т.п. - нуждается в возможности издавать, применять правовые нормы и наказывать за их нарушение. При этом, как свидетельствует практика, деятельность исполнительных органов не исчерпывается и часто не может исчерпываться лишь исполнением законов. Поэтому вполне закономерно положение о том, что одной из важнейших функций исполнительной власти является правотворческая функция.

В юридической науке правотворчество понимается в двух аспектах. В узком смысле это сам процесс создания правовых норм компетентными органами или непосредственно народом. В широкой трактовке данный процесс начинается с момента правотворческого замысла и заканчивается практическим воплощением юридической нормы (подготовка проекта, обсуждение и согласование, принятие, опубликование и т.д.) <*>.

--------------------------------

<*> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 412.

В связи с этим правотворческую функцию федеральных органов исполнительной власти можно рассматривать и как участие в законопроектной деятельности (разработка законопроектов, подготовка заключений к ним и т.п.), и как непосредственное создание (отмена или изменение) нормативных правовых актов с целью реализации своей компетенции.

В контексте проводимой административной реформы наибольшую теоретическую и практическую значимость приобретает деятельность федеральных органов исполнительной власти, непосредственно направленная на создание нормативно-регулирующих положений в пределах своей компетенции.

Акты федеральных органов исполнительной власти достаточно многочисленны, поскольку призваны осуществлять более конкретное и оперативное регулирование, нежели это делает закон, а также нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, отражающие лишь самые значимые и устойчивые отношения. Подобные акты позволяют охватить спектр подробностей и особенностей, которые не могут быть учтены в рамках закона и других актов более высокой юридической силы.

Отличительными чертами актов федеральных органов исполнительной власти являются конкретность и детальность регулирования общественных отношений и наибольшая степень динамичности и подвижности.

Общеизвестно, что принятие правового акта - это форма государственного управления, где акт есть функциональное средство управления. Юридическая сила правовых актов определяется местом органа власти в системе, объемом его компетенции по реализации государственно-властных полномочий.

Одной из серьезных проблем в правотворчестве федеральных органов исполнительной власти можно назвать проблему установления пределов нормотворчества.

Науке давно известны основные и развивающие (производные) виды правотворчества. В качестве развивающего могут использоваться:

дополнение как один из способов (форм) структурной связи развивающего акта с основным, формирующим систему законодательства. Оно имеет место в случаях, когда орган власти или управления уполномочен выбирать различные варианты развивающего основной акт правила поведения;

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41