--------------------------------

<*> По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральное министерство взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ в порученной отрасли (сфере), исходя из ч. 2 ст. 77 Конституции РФ о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеральная служба, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по контролю и надзору в порученной сфере (области) деятельности и находится в ведении либо соответствующего федерального министерства, либо Президента РФ, либо Правительства РФ. Основными целями федеральной службы являются: реализация государственной политики в установленной сфере (области) деятельности посредством контрольной (надзорной) деятельности (лицензионной, регистрационной и иной разрешительной деятельности) с целью обеспечить выполнение требований нормативных правовых и нормативно-технических актов субъектами общественных отношений (государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, гражданами (апатридами, бипатридами); обеспечение вышеназванных субъектов и иных заинтересованных лиц информацией по предметам деятельности федеральной службы и т.д. Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

В пределах своей компетенции федеральная служба может взаимодействовать с контрольно-надзорными органами исполнительной власти субъектов РФ непосредственно либо через свои территориальные органы <*> путем: совместного проведения контрольных и надзорных мероприятий; делегирования части полномочий при проведении государственного контроля и надзора в порученной сфере (области); заключения соглашений о сотрудничестве.

--------------------------------

<*> Федеральная служба организует взаимодействие своих территориальных органов, подведомственных организаций и учреждений с органами местного самоуправления, в том числе по выполнению последними делегированных им государственных полномочий.

Федеральное агентство в пределах своих полномочий оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом в установленной сфере (области). Осуществлять нормативно-правовое регулирование федеральное агентство имеет право исключительно в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Напомним, что в первоначальной редакции Указа N 314 за федеральными агентствами была закреплена также правоприменительная функция, выражающаяся, в частности, в ведении реестров, регистров и кадастров. Указом N 649 данная функция была исключена, притом, что в целом она "распылена" между иными федеральными органами исполнительной власти, так как все они наделены правом принимать индивидуально-правовые акты. Вместе с тем пропала непосредственно функция по ведению реестров, кадастров и регистров. Представляется целесообразным отметить, что изначальное отнесение Указом N 314 данной функции к компетенции только федерального агентства было не совсем обоснованным, так как она является, в том числе, составляющей частью контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой федеральными службами. Полагаем правильным наделять данной функцией только те федеральные органы исполнительной власти, на которые ее осуществление возложено федеральным законом. Необходимо сосредоточить данную функцию в одном федеральном органе исполнительной власти - федеральной службе.

Также следует отметить неопределенность в части закрепленных за федеральными агентствами контрольных и надзорных функций и, тем самым, смешение их правового статуса с федеральными службами на основании принятых недавно положений о федеральных агентствах. Так, Указ N 314 в подп. "б" п. 2 относит к функции контроля и надзора, в частности, выдачу лицензий и осуществление иных действий по контролю и надзору, которыми следует считать и меры по аккредитации, сертификации и т.д. В свою очередь, ряд положений о федеральных агентствах (Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293, Положение о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 294, и др.) закрепляют за ними функции по лицензированию, аккредитации, выдаче иных разрешительных документов. Данные нормы следуют из подп. "г" п. 5 Указа N 314, который делает исключение в части запрета федеральным агентствам осуществлять деятельность по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Исходя из вышесказанного, представляется правильным привести в соответствие и унифицировать функции федеральных органов исполнительной власти с их правовым статусом.

Федеральное агентство находится в ведении либо федерального министерства, либо Президента РФ, либо Правительства РФ. Осуществляет свою деятельность непосредственно либо через свои территориальные органы и подведомственные ему федеральные государственные учреждения, а также во взаимодействии с представителями Президента РФ в федеральных округах, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, предпринимателями, общественными и иными объединениями граждан.

Необходимо отметить, что такая организационно-правовая форма федерального органа исполнительной власти является новеллой. Можно предположить, что фактически федеральное агентство (по содержанию функций, которые оно вправе выполнять) - орган не исполнительной власти, а государственного управления.

Глава 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА

ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА, ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

И ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА

Особенности правового статуса федерального органа исполнительной власти определяют его место и роль в системе органов исполнительной власти, компетенцию, объем прав и обязанностей, механизм взаимоотношений с другими государственными органами.

Согласно структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом N 314, образованы и действуют федеральные министерства, за которыми закреплены нормотворческая деятельность и выработка государственной политики в соответствующих отраслях и сферах государственной жизни; федеральные службы, ведающие контролем и надзором; федеральные агентства как структуры, реализующие ряд функций практической направленности.

Выявление, какими именно особенностями правового статуса в настоящее время обладают федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и является целью настоящей главы.

I. Особенности правового статуса федерального министерства

Преобразования в структуре федеральных органов исполнительной власти привели к укрупнению федеральных министерств и формированию их полномочий по отраслевому признаку. У федеральных министерств снова появились "контуры" отраслевой компетенции, что, в принципе, соответствует положениям Конституции РФ. Например, у федеральных министерств, включенных в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом N 314, отраслевой принцип компетенции почти соответствует перечню предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72 Конституции РФ).

Таким образом, можно говорить о том, что федеральное министерство в настоящее время является отраслевым органом исполнительной власти.

Федеральное министерство характеризуется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности (см. главу 1 настоящего раздела).

Федеральное министерство, напомним, вправе координировать и контролировать деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Это отличает его правовой статус от правового статуса иных федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, федеральное министерство является "головным", ведущим в порученной ему сфере деятельности. При этом оно должно функционировать, в основном, с помощью правового (нормативного) регулирования.

Принадлежность нормотворческой функции именно федеральным министерствам существенно отличает их от иных федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министерство, с одной стороны, является ответственным за точное и неуклонное исполнение законов, а следовательно, за состояние дел в порученной ему сфере, а с другой - обязано таким образом регулировать общественные отношения, чтобы государственное управление в порученной сфере осуществлялось надлежащим образом.

Федеральное министерство как "головное" должно определять стратегию и тактику развития порученной ему сферы (отрасли), а также отдельных направлений деятельности подчиненных ему органов исполнительной власти. Это обусловлено тем, что федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в его подчинении, должны реализовывать государственную политику во вверенной федеральному министерству сфере деятельности.

К видовым различиям можно отнести то, что федеральное министерство - это федеральный орган исполнительной власти, действующий на основе единоначалия, а федеральный министр, возглавляющий федеральное министерство, входит в состав Правительства РФ.

Однако в принятых положениях о федеральных министерствах вышеуказанные особенности их правового статуса реализованы не полностью. Соответственно детализация государственных полномочий, осуществляемая федеральными министерствами, исходя из особенностей их административно-правового статуса, осуществлена не в полной мере. По-прежнему, как и в ранее действующих положениях о министерствах, смешиваются функции органов отраслевого и межотраслевого управления.

Например, Постановлением Правительства РФ от 27.08.2004 N 443 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" установлено, что помимо функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах данное Министерство является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование внешнеторговой и оценочной деятельности. Ему же поручено проведение конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот при введении Правительством РФ количественных ограничений на экспорт и импорт товаров. Данное Министерство также является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, ответственным за проведение расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товара. Более того, Минэкономразвития России осуществляет регистрацию проектов и программ технической помощи, ведение единого реестра проектов и программ технической помощи, контроль за целевым использованием технической помощи на этапе организационных мероприятий, выдачу лицензий и других разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также формирование и ведение федерального банка выданных лицензий; в пределах своей компетенции обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну.

Как можно увидеть из приведенного примера, на данное Министерство возложены функции и по регулированию, и по контролю, и по управлению и применению административно-правовых режимов. Таким образом, на него возложены функции, не свойственные федеральному министерству и отличающиеся от функций, установленных Указом N 314 <*>.

--------------------------------

<*> Действующими нормами определены лишь сферы (отрасли, области), в которых федеральные министерства имеют право осуществлять свою деятельность. См., например, Постановления Правительства РФ от 06.04.2004 с N 153 по N 160; от 07.04.2004 N 179.

К сожалению, аналогичные нормы содержатся и в иных положениях о федеральных министерствах.

Особенности правового статуса федерального министерства должны влиять не только на характер и объем выполняемых функций и полномочий, но и определять роль этого органа в системе исполнительной власти, обозначать пределы, формы и методы его деятельности. Такая функция, как выработка государственной политики, придает федеральному министерству статус центра определения государственной стратегии или "основного центра" разработки, принятия и проведения государственной политики в порученной ему сфере. Но, повторяем, из положений о федеральных министерствах не ясно, каким образом они должны вырабатывать государственную политику.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41