<*> См. Закон РФ "О недрах" в ред. Федерального закона от 03.03.1995 N 27-ФЗ.

Исходя из вышесказанного, определим общие черты рассматриваемых учетных документов.

1. С точки зрения права реестры, регистры и кадастры - это единая унифицированная государственная система учета различных объектов, субъектов, прав, которая является информационным ресурсом и представляет собой совокупность сведений, отражающих динамику развития соответствующих объектов.

2. Реестры, регистры и кадастры ведутся специально уполномоченным органом государственной власти или учреждением, на которое данное полномочие возложено нормативными правовыми актами, на основе данных об определенных объектах, их расположении, величине, качественных характеристиках, назначении, стоимости и другой необходимой информации. Кроме того, определенные их виды содержат перечень данных, уже нашедших отражение в иных учетных документах. Например, Градостроительным кодексом РФ предусмотрена норма, согласно которой Государственный градостроительный кадастр включает сведения Государственного земельного кадастра, а также других отраслевых кадастров.

3. Факт внесения того или иного объекта, субъекта, права в регистр, реестр или кадастр означает фиксацию их в официальном перечне для соответствующего государственного учета с целью контролирования процессов, которые они отражают.

4. Анализ действующих нормативных правовых актов, регулирующих порядок ведения реестров, регистров и кадастров, позволил выявить общие цели и задачи их ведения, к которым относятся:

1) обеспечение государственного контроля. Наличие данной цели обусловлено важностью и значимостью объектов, подлежащих государственному учету;

2) учет и оценка объектов, позволяющие определить различные характеристики учитываемых объектов, что, в свою очередь, позволяет анализировать и прогнозировать перспективы развития и изменения объектов государственных кадастров, реестров и регистров. Данная цель достигается посредством сбора, обработки, хранения, инвентаризации и распространения сведений о количественных и качественных характеристиках объекта, условиях его применения и других показателях;

3) мониторинг состояния объектов реестров, регистров и кадастров;

4) систематизация и упорядочение сведений, подлежащих внесению в учетные документы;

5) информационное обеспечение всех заинтересованных лиц. Данные государственных кадастров, реестров и регистров предоставляются органам государственной власти федерального и регионального уровней, органам местного самоуправления, различным юридическим и физическим лицам;

6) создание информационной основы для принятия эффективных и необходимых решений при осуществлении государственного управления в той или иной сфере деятельности.

Итак, учету подлежат объекты государственного управления, имеющие важное значение для развития и функционирования как России в целом, так и ее субъектов, территорий, а также хозяйствующих субъектов. Подобная информация служит обоснованием новых направлений политики в той или иной области, при планировании социально-экономического развития регионов и осуществлении хозяйственной деятельности, при разработке различных федеральных, региональных и местных программ.

Отличительные признаки реестров, кадастров и регистров.

1. Единственным учетным документом, объектом которого являются имущественные права, выступает реестр. Кроме того, внесение сведений в реестр представляет собой юридический факт, с которым законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение соответствующих прав и обязанностей.

2. Природные ресурсы отражаются только в кадастрах, выявляющих их количественные, качественные показатели, их расположение относительно иных сопредельных объектов, их назначение и экономическую оценку. Эти данные впоследствии используются при государственном управлении соответствующей сферой деятельности, организации ее ведения, переводе ресурсов из одной категории в другую, определении размеров платежей за пользование ресурсами, оценке хозяйственной деятельности пользователей ресурсами.

3. Регистр преимущественно содержит простое перечисление определенных фактов, и включение сведений в него не несет правовых последствий. Хотя существуют и такие регистры, которые являются правоустанавливающими: например, Российский морской регистр и Российский речной регистр.

В целях унификации терминологии и избежания разночтений, в частности в правоприменительной практике, необходимо развести данные понятия, исходя из вышеуказанных специфических отличий реестров, кадастров и регистров.

Глава 6. РЕАЛИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В ОТНОШЕНИЯХ С САМОРЕГУЛИРУЕМЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ (СРО) <*>

--------------------------------

<*> При подготовке настоящей статьи были использованы материалы, предоставленные аспирантами отдела административного законодательства Института В.И. Мельниковой, М.В. Шишковым и Н.В. Осадчей.

Органы исполнительной власти в процессе реализации своих функций вступают в различные взаимоотношения с другими государственными органами, гражданами и их объединениями, организациями различных организационно-правовых форм. В связи с динамикой развития экономических отношений и изменением принципов общения органов власти и организаций проводимая административная реформа требует не только модернизации структуры органов исполнительной власти, но и реформирования существа и значения взаимосвязей между ними.

В последнее время одной из наиболее актуальных и сложных, с научной точки зрения, является проблема определения правовых оснований, принципов, видов и форм взаимоотношений органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) с саморегулируемыми организациями. Такие сложности связаны, прежде всего, с определением правового статуса последних. Поэтому необходимо определить, что представляют собой саморегулируемые организации, каковы их особенности, провести анализ опыта функционирования таких организаций в России и в зарубежных странах.

Первый опыт их деятельности в России сложился на рынке ценных бумаг. Сам факт существования саморегулируемых организаций был признан в Указе Президента РФ от 04.11.1994 N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации", в соответствии с которым Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг была наделена полномочиями принимать обязательные постановления и распоряжения по вопросам деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и их объединений, в том числе саморегулируемых организаций.

В процессе их дальнейшей деятельности отчетливо наблюдалась тенденция к делегированию таким организациям ряда важнейших в данной сфере государственных полномочий, в том числе типичных для государственных органов полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности. И если сначала саморегулируемые организации только принимали решение ходатайствовать о выдаче (продлении) лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, то с принятием Постановления ФКЦБ РФ от 03.06.1998 N 22 "Об усилении роли саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации и внесении дополнений в Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 19 сентября 1997 года N 26" без членства в саморегулируемой организации получить или продлить такую лицензию стало невозможным.

Российский опыт функционирования саморегулируемых организаций демонстрирует фактическое дублирование ими функций государства по осуществлению контрольных функций относительно членов таких организаций, выдаче им разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности.

Проблема определения правового статуса саморегулируемых организаций актуальна как для России, так и для зарубежных стран. Термины "саморегулирование" и "саморегулируемая организация" впервые появились в США и Великобритании в системе регулирования рынка ценных бумаг. Законодательство указанных стран до недавнего времени предусматривало, что факт членства в СРО (или допуск к осуществлению операций на бирже в силу членства) означал признание субъекта в качестве профессионального участника на рынке ценных бумаг.

В настоящий же момент необходимо отметить намечающуюся в ряде стран тенденцию усиления прямого непосредственного государственного регулирования рынка.

Зарубежный опыт регламентации деятельности СРО показывает определенную свободу усмотрения в их действиях. Фактически осуществляя функции государства по отношению к своим членам, они применяют собственные правила, приобретающие статус правовых норм. При этом единого (общего) закона об основах деятельности саморегулируемых организаций не существует, что позволяет отдельным специалистам делать вывод о нецелесообразности такого закона в России и необходимости разработки законов о саморегулируемых организациях в соответствии со сферой их деятельности <*>. В то же время зарубежный опыт, напомним, демонстрирует обоснованность опасений, что отдельные предпринимательские структуры могут занять с помощью саморегулируемых организаций монополистическое положение в определенной сфере экономических отношений, и это должно быть учтено при разработке правовой базы для функционирования таких организаций в России.

--------------------------------

<*> Например, Е.А. Павлодский. Саморегулируемые организации - мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3.

Общее определение саморегулируемой организации содержится в ст. 2 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Несмотря на то что данное определение используется в целях указанного Закона, оно достаточно емко отражает те признаки, с помощью которых можно охарактеризовать саморегулируемую организацию: некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности ее членами.

Правовые основы деятельности саморегулируемых организаций составляют в России достаточно разрозненный массив законодательных актов, в которых содержатся различные подходы к пониманию сущности этих организаций.

К саморегулируемым организациям можно отнести следующие группы:

некоммерческие организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов некоммерческой деятельности;

основанные на членстве физических лиц общественные объединения, преследующие социальные цели и не ориентированные на извлечение прибыли (общественные организации, политические партии);

некоммерческие организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов коммерческой деятельности;

общественные объединения, объединяющие по отрасли либо рынку субъектов коммерческой деятельности.

Две последние группы более всего нуждаются в детализации своего административно-правового статуса, т.е. в специальном федеральном законе и подзаконных нормативных правовых актах, принимаемых уполномоченными органами исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 16.07.2004 N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. Одной из возложенных на нее задач является развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Следовательно, из круга лиц, чей статус должен регулироваться прежде всего, представляется возможным исключить первые две группы коллективных субъектов права.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день в Государственной Думе находится законопроект "О саморегулируемых организациях". Под саморегулированием в законопроекте понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности либо негосударственными пенсионными фондами, содержанием которой являются разработка и установление правил и стандартов указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований законодательства РФ и указанных правил и стандартов. Причем функция контроля за соблюдением законодательства появилась в данном определении уже после доработки законопроекта для представления его к рассмотрению во втором чтении. В первоначальном варианте предполагалось наделить саморегулируемые организации функцией по контролю за соблюдением только тех правил и стандартов, которые сами же они и устанавливают. Очевидно, что административная реформа потребовала внесения таких корректив.

Статус саморегулируемых организаций в настоящее время определен недостаточно четко. Более того, не ясны цели их функционирования. Следует заметить, что любая негосударственная организация, имеющая статус юридического лица, уже является по своей сути саморегулируемой в пределах, установленных действующим законодательством. В этой связи представляется допустимым заявление о необходимости конкретизировать цели правовой регламентации статуса саморегулируемой организации и круг юридических лиц, объединяемых этим термином.

В рамках реализации своих функций государственные органы взаимодействуют с саморегулируемыми организациями. Такие взаимоотношения, как уже говорилось, нуждаются в четкой регламентации. Учитывая возможность передачи саморегулируемым организациям функций, традиционно принадлежащих государственным органам, эти взаимоотношения требуют подробного анализа с целью выявить их социальную значимость и перспективы развития. Представляется важнейшей задачей определение: принципов, на основании которых строятся взаимосвязи данных субъектов; сфер, в которых возникают такие взаимосвязи; правовых форм, в которых они возникают и получают дальнейшее развитие.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41