дальнейшее сращивание бизнеса и власти;

вытеснение конкурентов;

создание монополистов;

недопущение новых членов, составляющих конкуренцию.

При этом следует заметить, что саморегулируемые организации создавались в зарубежных странах, но исходя из принципа "ответственности перед потребителем", а не как в России - чтобы избежать государственного контроля. В настоящее время в ряде стран Европы, а также в США разрабатываются и принимаются законы, запрещающие или строго ограничивающие деятельность саморегулируемых организаций.

Следует особо оговорить, что поскольку контроль "позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, "отклонений" от заданных целей" <*>, необходим всеобъемлющий сбор информации. Демократическое развитие государств требует, чтобы общество само могло контролировать, как государство исполняет свои обязанности по обеспечению прав и свобод граждан, насколько должностные лица государства соблюдают нормативные правовые акты и привлекаются ли они к ответственности в случае их нарушения.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр. 1998. С. 509.

Механизмы общественного контроля были практически утрачены с начала 90-х гг. XX в. <*> Российское законодательство содержало лишь отдельные положения, согласно которым общественные объединения имеют право проверять соблюдение прав и законных интересов граждан при совершении определенных действий как органами исполнительной власти, так и учреждениями и организациями. Например, Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает, что общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями, а также гражданами в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 68 Закона).

--------------------------------

<*> Так, прежде ст. 9 Конституции СССР 1977 г. устанавливала в качестве основного направления политической системы усиление народного контроля, который следовало толковать в данном случае расширительно: контроль со стороны Советов народных депутатов за деятельностью государственных органов, контроль предприятий, учреждений и организаций, деятельность комитетов, групп и постов народного контроля, контроль общественных организаций и непосредственный контроль граждан за работой депутатов, органов государства, должностных лиц и общественных организаций.

Первым шагом в восстановлении общественного вида контроля является принятие Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Палата формируется из представителей общественных объединений и призвана обеспечить согласование интересов граждан, общественных объединений и государственных органов для решения наиболее важных для граждан России вопросов экономического и социального развития.

Вместе с тем реализация положений Закона невозможна без создания механизма общественного контроля. Так, праву Общественной палаты проводить экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления, не противопоставляется обязанность этих органов учитывать экспертные заключения. Кроме того, не исключено пересечение контроля Общественной палаты и саморегулируемых организаций.

Немаловажную роль играет информированность граждан об органе власти и основных проводимых им мероприятиях. Такая информированность достигается путем обеспечения прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов. Также на них лежит обязанность своевременно и регулярно размещать указанные данные в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Однако созданные информационные порталы федеральных органов исполнительной власти в большинстве случаев не отражают всех аспектов их деятельности, нередко содержат устаревшую информацию, не указывают каналы возможной связи с гражданами и организациями.

Анализ мероприятий, уже проведенных в рамках административной реформы и, в частности, реформы государственного контроля, показал, что значительная их часть не была реализована из-за отсутствия теоретической базы и комплексной программы их проведения. Основополагающими актами в этой области стали упомянутые Постановление о Правительственной комиссии по административной реформе и указы Президента РФ о мерах по проведению административной реформы и о новой структуре и системе органов исполнительной власти. В настоящее время утверждена Концепция административной реформы, которая определяет ряд направлений, в частности в сфере государственного контроля.

Вместе с тем, на наш взгляд, необходимы разработка и принятие концепции реформы государственного контроля. В данном документе должны быть отражены направление и механизм реформы, разведены понятия контроля и надзора, а соответственно - разграничены пути совершенствования этих процедур, определены мероприятия по реформированию контрольно-надзорных органов, организационному и нормативному обеспечению взаимодействия различных контрольных и надзорных органов всех уровней власти и координации их деятельности, определены этапы и сроки проведения реформы и ответственные лица.

В дальнейшем контрольную функцию органов государственной власти целесообразно оптимизировать следующим образом: совершенствование организации и функционирования государственного контроля и надзора; упорядочение разрешительных и контрольных (надзорных) функций органов исполнительной власти; разграничение полномочий по контролю (надзору) между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также саморегулируемыми организациями; организационное и нормативное отделение функции государственного контроля (надзора) от иных функций государственного управления, а также совершенствование системы органов, его осуществляющих; организационное и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных органов и координации их деятельности; систематизация нормативно-правовой базы осуществления государственного контроля; определение основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государства; правовые меры воздействия.

Глава 4. ФУНКЦИЯ КООРДИНАЦИИ

К сожалению, в последнее время вместо четкой правовой регламентации взаимоотношений в системе органов исполнительной власти (Правительство РФ - федеральные органы исполнительной власти - органы исполнительной власти субъектов РФ) для обеспечения процессов управления в качестве почти единственной применяется функция координации.

Например, ст. 43 Закона о Правительстве РФ установлено, что Правительство РФ в пределах своих полномочий с целью обеспечить сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с Указом N 314 федеральные министерства вправе координировать и контролировать деятельность находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. При этом достаточно необычно указываются формы реализации данной функции. Это и утверждение ежегодных планов и показателей деятельности федеральных служб и федеральных агентств (отчетов об их исполнении), и внесение предложений по формированию федерального бюджета и финансированию названных органов власти, и нормотворчество в порученной сфере деятельности, и дача поручений федеральным службам и федеральным агентствам (контроль их исполнения), и отмена решений названных органов власти, и назначение (освобождение) на должность их руководителей, в том числе руководителей территориальных органов.

Кроме того, Указ N 314 предлагает федеральным министерствам реализовывать функцию координации в отношении государственных внебюджетных фондов путем назначения (освобождения) на должность их руководителей, а также путем нормотворчества, законотворчества и проверки деятельности внебюджетных фондов.

Следует сказать, что термин "координация" в советском праве употреблялся достаточно часто. В компетенцию многих министерств СССР наряду с полномочиями в отношении своей системы входили полномочия надведомственного характера. Этими полномочиями министерства наделялись для осуществления возложенных на них функций, среди которых одно из основных мест занимала координация работы других министерств и ведомств в той области деятельности или производства, в которой данное министерство признано "ведущим", или головным, или же являлось таковым "де-факто".

В российском законодательстве понятие "координация" используется очень часто, но бессистемно. Причем как при возникновении непосредственных отношений Правительства РФ с органами исполнительной власти, так и при возникновении опосредованных отношений с органами власти, не находящимися в ведении Правительства РФ. Например, в соответствии с Законом об основах социального обслуживания населения Правительство РФ вправе определять порядок координации деятельности и научно-методического обеспечения социальных служб.

Возникает вопрос, достаточно ли этой функции в отношениях между Правительством и органами исполнительной власти, чтобы обеспечить системные взаимосвязи? Полагаем, что нет.

Что означает термин "координация"?

Толковый словарь русского языка дает следующее толкование: "координация" - это согласование, установление целесообразного соотношения между какими-нибудь действиями, явлениями <*>.

--------------------------------

<*> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 294.

В юридической литературе под "координацией" в качестве функции иногда понимают: согласование работы между самостоятельными элементами организации; связь между несколькими звеньями организации, имеющими общий руководящий центр; "соподчинение", т.е. тесную связь звеньев одной системы <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Керженцев П.М. Принципы организации. М., 1968.

На наш взгляд, с таким толкованием полностью согласиться нельзя.

"Координация" - понятие всеобъемлющее, присущее явлениям многозначным, различным, согласующимся для достижения определенной цели по инициативе некоего активного начала, и характеризующееся длительными, устойчивыми связями между координирующим органом - центром координируемой системы и ее частями.

Координация подразумевает такое воздействие на элементы координируемой системы, которое заставляет действовать эти элементы согласованно. Функция координации присуща тем системам государственного управления, в которых вышестоящий орган управления при достаточных государственно-властных полномочиях способен добиваться согласованной деятельности нижестоящих органов управления. И при достижении такой согласованности вышестоящий орган должен избежать внутриорганизационного конфликта, который, как правило, возникает из-за желания нижестоящих органов достигать только свои "собственные, индивидуальные" цели.

При этом вышестоящий орган государственного управления не обязательно должен находиться в вертикальном подчинении с нижестоящими. У него должно быть достаточно специальных властных полномочий, способных обеспечить при координации метод властвования и властных предписаний.

Исходя из вышесказанного и применительно к рассматриваемому вопросу, можно определить координацию как специфический вид государственной властной деятельности, выражающейся в обеспечении единства действий органов исполнительной власти для оптимального достижения определенных целей или осуществления единой направленности в работе какой-либо отрасли или сферы государственного управления.

Координация как вид государственной властной деятельности может иметь различные формы. Это - нормативное регулирование, применение мер разрешительного характера (имеются в виду случаи, когда та или иная деятельность органов власти и управления может осуществляться только с разрешения координирующего центра), согласование, методическое руководство. Однако независимо от форм, в которых осуществляется эта функция, координирующий центр должен всегда иметь больше властных полномочий, чем координируемый элемент.

Напомним, что в ст. 43 Закона о Правительстве РФ Правительство РФ определено как координирующий центр по отношению к органам исполнительной власти субъектов РФ. Причем названный Закон не определяет формы координации. Следовательно, Правительству РФ дана своеобразная свобода как по выбору форм координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, так и по определению мер воздействия на эти органы с целью обеспечить сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41