в) установить критерии объективности и принципы оценки результатов исполнения переданных полномочий, принцип (способ) определения объемов частей передаваемых полномочий и т.д.;

3) в положения о федеральных министерствах, федеральных службах и (или) федеральных агентствах внести дополнения, указывающие на право:

а) передачи (делегирования) части полномочий и каких именно либо на запрет передачи (делегирования) закрепленных за ними полномочий (их части) органам исполнительной власти субъектов РФ;

б) заключения договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ в целях взаимодействия и сотрудничества для решения определенных проблем с правом объединения для этого материальных и финансовых средств;

4) дополнительно разработать:

типовые регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, передавших полномочия;

типовые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти, характеризующихся особенностями управления в различных отраслях (областях) и сферах.

Раздел II. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 1. ТИПОЛОГИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Федеральные органы исполнительной власти представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ и ст. 1 Закона о Правительстве РФ ведущую роль в системе федеральных органов исполнительной власти исполняет Правительство РФ, являясь коллегиальным органом. Разнообразие федеральных органов исполнительной власти объяснимо дифференциацией и специализацией их функций, выражаемых в управлении, координировании, регулировании и осуществлении контроля в порученных им сферах.

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий федеральные органы исполнительной власти подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Правительство РФ, которое является органом общей компетенции, осуществляет и обеспечивает общее руководство экономикой, социально-культурной, политической и административной сферами, разрабатывает и обеспечивает исполнение государственного бюджета, защиту интересов государства, охрану собственности и общественного порядка, проводит меры по обеспечению защиты прав и свобод граждан, охране государственной безопасности и т.д. и реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Иными словами, Правительство РФ должно осуществлять государственное управление.

Правительство РФ функционирует посредством работающих под его руководством федеральных органов исполнительной власти отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, комитеты, агентства, надзоры, службы и т.д.), которые руководят отдельными отраслями государственного управления.

Разнообразие сфер и отраслей управления предполагает решение такой важной и актуальной проблемы, как установление типологии федеральных органов исполнительной власти, представляющей собой стабильную и обоснованную систему органов с определенными правовым статусом, целями, видами и объемом выполняемых функций и полномочий с учетом их места и роли в государственном регулировании. Закрепление данной типологии является ядром проекта закона "О федеральных органах исполнительной власти". Только после законодательного закрепления правового статуса федеральных органов исполнительной власти можно будет их функционально разграничить в рамках собственной компетенции.

За последние несколько лет система федеральных органов исполнительной власти менялась несколько раз: если обозначить крупными временными блоками, то это - от Указов Президента РСФСР от 28.11.1991 N 242 "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР", от 14.08.1996 N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти", от 17.05.2000 N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" до Указа N 314.

Рассматривая структуру федеральных органов исполнительной власти, основываясь на указах Президента РФ в период 1996 - 2000 гг., следует выделить следующие их основные структурные звенья: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, иные федеральные органы исполнительной власти (например, Главное управление специальных программ Президента РФ, Комитет по финансовому мониторингу). Вместе с тем не исключены были и дальнейшие уточнения в системе федеральных органов исполнительной власти путем издания соответствующих указов Президента РФ.

Так, согласно данным указам федеральное министерство являлось отраслевым органом, который проводит государственную политику и осуществляет управление в установленной сфере деятельности, а также координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Государственный комитет осуществлял межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Федеральные комиссии (Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Федеральная энергетическая комиссия) по своему управленческому назначению и правовому статусу оказались полностью приравненными к государственным комитетам. В положениях о них отсутствовало только упоминание о "межотраслевой координации". Соответствующие федеральные службы (ФСБ, Фельдъегерская служба, Архивная служба и т.д.) мало чем отличались от министерств и комитетов, так как, по сути, осуществляли либо отраслевые функции (пограничная служба), либо межотраслевые (служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды). В общем виде можно было выделить следующие функции, осуществляемые службами:

1) государственное управление в соответствующей сфере (например, архивная служба, служба железнодорожных войск);

2) контрольные (надзорные), разрешительные функции (например, служба по финансовому оздоровлению и банкротству; например, Госгортехнадзор России, Госатомнадзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности);

3) специальные функции (фельдъегерская служба).

Исходя из вышеприведенных примеров, можно заключить, что структура федеральных органов исполнительной власти была перегружена дублирующими функциями, не проводилось разграничения по правовому статусу между комитетами, службами, комиссиями и министерствами. Система была громоздкой и требовала реструктуризации.

В соответствии с Указом N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Данный Указ закрепил трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, где координирующими и определяющими государственную политику в соответствующей сфере (области) являются федеральное министерство и находящиеся в его ведении федеральная служба и (или) федеральное агентство. В результате реорганизации структуры и системы федеральных органов исполнительной власти было сокращено большое количество министерств и осуществлено их укрупнение.

В настоящее время существуют 16 федеральных министерств вместо 30. Компетенция упраздненных ведомств была распределена между созданными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с возложенными на них функциями.

Таким перераспределением государственных функций предполагалось, напомним, исключить избыточные и дублирующие функции и внести определенную ясность в деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти, повысить их ответственность.

Цель данной функциональной реструктуризации заключается в создании более эффективной и четкой системы государственного управления. Так, дифференцированы функции федеральных органов исполнительной власти. За федеральными министерствами закрепились функции <*> по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, координации находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, осуществлению внутриведомственного контроля за ними. Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные функции в порученной сфере (области) деятельности. Федеральные агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом.

--------------------------------

<*> В настоящее время согласно нормам Указа N 314 функции министерства по управлению в соответствующей сфере заменены выработкой государственной политики и функцией координации, которая обеспечивает слаженность работы находящихся в его ведении федеральных органов исполнительной власти - федеральных служб и федеральных агентств.

В ведении Президента РФ остались, как и ранее, 5 министерств (МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России), а также некоторые федеральные службы (в частности, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ) и федеральные агентства (Управление делами Президента России, Главное управление специальных программ Президента России) <*>. Правительство РФ руководит 10 министерствами с находящимися в их ведении федеральными службами и агентствами. Кроме того, в непосредственное ведение Правительства РФ входят соответствующие федеральные службы и федеральные агентства (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам и др., Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство).

--------------------------------

<*> Президент РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, иностранных дел, юстиции и т.д., как непосредственно, так и через федеральных министров / Федеральный конституционный закон от 19.06.2004 N 4-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".

Согласно Указу N 314 существуют два вида федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ и Правительство РФ <*>. Правовой статус данных органов исполнительной власти отличают а) принцип непосредственной подчиненности и б) то, что порядок утверждения положений о данных органах, взаимодействии друг с другом, назначении их руководителей осуществляется либо Президентом РФ, либо Правительством РФ. Что касается федеральных служб, находящихся в ведении Президента РФ, то помимо контрольных на них также возложены специальные функции - в области обороны, государственной, общественной безопасности и т.д. В случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, федеральная служба вправе осуществлять в установленной сфере нормативно-правовое регулирование, управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Исходя из своего функционального назначения данные федеральные органы исполнительной власти "выпадают" из правового статуса федеральных служб.

--------------------------------

<*> В свою очередь, федеральные министерства осуществляют непосредственное руководство находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Посредством закрепленных за федеральным министерством функций оно обеспечивает единство деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Руководит федеральным министерством Правительство РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту РФ в соответствии с законодательными актами РФ. Вместе с тем следует отметить, что федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также управлять государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Основными целями деятельности федерального министерства являются: участие в разработке и реализации государственной политики применительно к соответствующей отрасли (сфере); анализ состояния и тенденций развития в соответствующей отрасли (сфере); оценка и формирование правовых и экономических условий, способствующих повышению эффективности деятельности предприятий, учреждений, организаций по профилю отрасли (сферы), проведению структурных преобразований в отрасли (сфере) деятельности федерального министерства; обеспечение реализации федеральных законов и контроль за их исполнением в отрасли (сфере).

В отношении находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств министерству предоставлены достаточно широкие полномочия. В частности, федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проекты положений об этих органах, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; вносит в Минфин России предложения по финансированию федеральных служб и федеральных агентств, дает подведомственным службам и агентствам поручения и контролирует их исполнение во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41