| ринятый Государственной Думой по проекту, внесенному Прези-дентом РФ, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законода-тельных (представительных) и исполнительных органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации"» от 29 июля 2003 г. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2003. -- № 31. -- Ст. 3205. ус-тановил ответственность всех органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение федеральных законов перед Президентом РФ как главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод че-ловека и гражданина и обязал их обеспечить соответствие Конститу-ции РФ и федеральным законам принимаемых или уже принятых кон-ституций и законов республик, уставов, законов и иных правовых актов регионов. Он предусматривал ответственность высших должностных лиц в случае издания ими правовых актов, противоречащих Конститу-ции РФ и федеральным законам, а также сроки приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами законодательства субъектов Федерации. Закон имеет важную общественно-государствен-ную значимость и концептуально меняет направление развития феде-ративных отношений, вводя его в нормальное русло развития федера-лизма в России, упорядочивает вертикаль власти.С принятием этого закона качественно активизировалась работа всех органов государственной власти Российской Федерации по приведе-нию в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами все-го законодательства субъектов Федерации. Генеральный прокурор РФ, в частности, принял ряд документов, обозначивших приоритет обеспе-чения исполнения положений Конституции и федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма в деятельности всех органов прокуратуры и, прежде всего, в деятельности структур Ге-неральной прокуратуры в федеральных округах. В целях обеспечения этого приоритета в 2000 г. по поручению Генеральной прокуратуры в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генераль-ной прокуратуре РФ было проведено изучение конституций и уставов всех 89 субъектов Федерации, 158 соглашений между органами испол-нительной власти Федерации и ее субъектов о взаимной передаче части своих полномочий. По всем изученным материалам, которые противо-речили Конституции РФ и федеральным законам, были составлены зак-лючения и направлены в Генеральную прокуратуру РФ для решения ею вопроса их реализации через управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах и прокуратуры субъектов Федерации См.: Состояние законности в Российской Федерации (2000--2001 годы): Ана-литический доклад. - М., 2002. - С. 21-23..В 2000 г. Президентом Российской Федерации перед органами го-сударственной власти, органами прокуратуры была поставлена зада-ча укрепления федерализма и обеспечения единого правового про-странства. В этой связи в течение последних лет органами прокуратуры был подвергнут ревизии на предмет соответствия федеральному зако-нодательству огромный массив региональных нормативных правовых актов. Результаты этой работы показали, что значительное количество региональных правовых актов, а также актов органов местного само-управления не соответствуют федеральному законодательствуСм.: Шинкин А. Алтай перебрал суверенитета // Российская газета. - 2000. - 10 июня..В то же время необходимо отметить, что в 2002-2004 гг. основным результатом, характеризующим состояние законности при принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, стало снижение количества незакон-ных актов по отношению к общему числу действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Указанный резуль-тат достигнут в значительной степени благодаря взаимодействию ор-ганов прокуратуры с органами юстиции, полномочными представи-телями Президента РФ в федеральных округах, Министерством природных ресурсов РФ, други-ми федеральными органами государственной власти, а также конст-руктивной позиции большинства органов государственной власти субъектов РФ. Однако кардинальных изменений в характере нарушений федерального законодательства пока не про-изошло. Наибольшее количество незаконных региональных актов выявлялось в сфере конституционного строя, государственного управ-ления, хозяйственной деятельности.Приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами конституций, уставов и законодательства субъектов Феде-рации является одним из главных условий успешности проводимых реформ. Решение этого вопроса не может быть достигнуто только про-курорскими способами реагирования. Поэтому, представляется, что отделы (управление) Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах во взаимодействии с прокурорами субъектов Федерации дол-жны решать указанные вопросы в соответствии с обстановкой и в тес-ной взаимосвязи с Полномочными представителями Президента РФ, которые согласно п.6 Положения о Полномочном представителе Пре-зидента России в федеральном округе, утвержденно-го Президентом РФ 13 мая 2000 г. № 849, могут по поручению Прези-дента РФ провести согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, находящихся в пределах федерального округа, или, если противоречащий федеральному законодательству нормативный пра-вовой акт принят исполнительным органом субъекта Федерации, они вносят Президенту РФ предложения о приостановлении действия это-го акта. В связи с этим, по мнению С.А. Осипяна, было бы целесооб-разно Полномочному представителю Президента РФ, который в со-ответствии с п.1 названного Положения «обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства», предоставить «пра-во обращения» в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия Конституции РФ нормативных актов субъектов Российской Федера-ции в данном федеральном округе. Это, как он полагает, расширило бы возможности предметного и оперативного решения вопросов обес-печения конституционной законности в округе без возбуждения хо-датайства перед Президентом Российской Федерации См.: Осипян С.А. Российский федерализм и проблемы конституционности // Философские науки. - 2002. - № 6. - С. 46-47..Статья 9 Закона о прокуратуре РФ, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации проку-рорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» приоритетным направлением прокурорской деятельности определяет обеспечение взаимодействия с органами мес-тного самоуправления, непосредственное участие прокуратуры в пра-вотворческом процессе. Прокурорам необходимо принимать активное участие в процессах разработки, обсуждения и принятия важнейших решений органов местного самоуправления, прежде всего по вопросам принятия программ по борьбе с преступностью, наркоманией, жилищ-ного законодательства, приватизации муниципального имущества. Прокуроры при установлении необходимости совершенствования дей-ствующих правовых актов вправе вносить в органы местного самоуп-равления соответствующие предложения.Участие прокуроров в работе представительных органов местного самоуправления способствует реализации их обязанности по обеспече-нию законности, дает возможность получать дополнительную инфор-мацию о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих, вступать в непосредственные контакты с депутатами по поводу нару-шений законов, определять пути их устранения и предупреждения.Практика свидетельствует, что в качестве наиболее характерных нарушений, содержащихся в уставах и актах органов местного само-управления, можно выделить следующие: превышение предоставлен-ных органами местного самоуправления полномочий; неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления; нарушение бюджетного законода-тельства и законодательства о налогах и сборах; нарушение прав граж-дан и организаций, предусмотренных действующим законодатель-ством; нарушение административного законодательства См.: Соловьев С., Степанищев В. Законность регионального и местного нор-мотворчества // Законность. - 2003. - № 3. - С. 4..В настоящее время полномочия прокуроров в связи с участием в правотворческой деятельности закреплены в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», Приказе Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 41 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации», указании Генерального про-курора РФ от 20 декабря 1996 г. № 75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотвор-ческой деятельности и систематизации законодательства в прокура-туре Российской Федерации"», Приказе Генерального прокурора РФ от 19 апреля 2004 г. № 9 «О систематизации законодательства в орга-нах прокуратуры», которым утверждена Инструкция о порядке веде-ния систематизации законодательства в органах прокуратуры.Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие проку-роров в правотворческой деятельности в субъектах Российской Феде-рации предусмотрено региональными правовыми актами. Но, как показал анализ, в большинстве субъектов Российской Федера-ции органы прокуратуры обладают ограниченным правом законода-тельной инициативы: региональные законодатели, по аналогии со ст.104 Конституции РФ, употребляют словосочетание «по предметам ее ведения». Толкование и реализация подобных правовых предписа-ний являются крайне затруднительными.Что касается права законодательной инициативы органов проку-ратуры в законодательных (представительных) органах субъектов Фе-дерации, то эта проблема может быть реше-на одним из трех способов. Первый способ предполагает внесение дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организа-ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые бы устанавливали единое требование на всей территории государства о праве соответствующих органов прокуратуры вносить законопроек-ты в законодательные (представительные) органы субъектов Федера-ции в порядке законодательной инициативы. Второй способ, кото-рый сегодня повсеместно используется, предполагает умолчание в Федеральном законе «Об общих принципах организации законода-тельных (представительных) и исполнительных органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации» о таком праве органов прокуратуры и решение данного вопроса в конституциях (уставах) субъектов Федерации. И, наконец, третий способ предполагает фор-мулирование дозволительной нормы права в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации», которая позволяла бы субъектам Федерации само-стоятельно решить указанную проблему в своих конституциях или ус-тавах См., напр.: Миронов Д.Н. Вопросы конституционности конституций (уста-вов) субъектов Российской Федерации // Вестник Уставного Суда Свердловс-кой области. -- 2001. -- С. 46-47..Третий способ разрешения поставленной проблемы представ-ляется наиболее предпочтительным. В силу того, что органы прокура-туры относятся к системе федеральных органов государственной вла-сти, наделение прокуратуры правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации только конституцией или уставом субъекта Федерации выглядит не совсем корректным. Для этого требуется также наличие дозволитель-ной нормы в Федеральном законе «Об общих принципах организа-ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и внесе-ния дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».Безусловно, возможность реализовать правотворческую функцию в значительной степени зависит от наличия у прокуратуры права за-конодательной инициативы. Однако это право (предусмотренное ра-нее Конституцией СССР и конституциями союзных республик) встре-чается все реже: в настоящее время на территории бывшего СССР оно предусмотрено только в законодательстве Узбекистана (ст.82 Консти-туции).Участие прокуратуры в совершенствовании законодательства (в правотворческой деятельности) предусмотрено законами о прокура-туре Казахстана (ст.12), Киргизии (ст.8), Таджикистана (ст.11), Украины (ст.5), Узбекистана (ст.3). В Туркменистане этот вид деятельно-сти возлагается на научно-методический совет при Генеральной проку-ратуре, в обязанности которого входит рассмотрение проектов законов (ст.43 Закона о прокуратуре). Не обладая правом законодательной ини-циативы, прокуратура вносит законодательные предложения другим органам, наделенным таким правом.В то же время следует отметить, что в государствах -- участниках Содружества Независимых Государств ощущается необходимость в более активном участии органов прокуратуры в правотворческой дея-тельности. Подтверждением этому является тот факт, что на состояв-шемся 24 ноября 2004 г. в г. Алма-Ате заседании Координационного совета генеральных прокуроров Содружества был рассмотрен и при-нят за основу проект Модельного закона «О прокуратуре», подготов-ленный Генеральной прокуратурой Республики Казахстан, в ст.57 ко-торого «Полномочия прокуроров по участию в правотворческой деятельности» определено, что при осуществлении функций участия в правотворческой деятельности Генеральный прокурор имеет право законодательной инициативы в законодательном органе (Парламен-те), а прокуроры территорий имеют право законодательной инициа-тивы в законодательном (представительном) органе территории См.: Прокурорская и следственная практика. -- 2004. -- № 3-4. -- С. 14..Опираясь на результаты проведенного исследования, попытаюсь дать определение понятия «участие прокуроров в правотворческой деятельности». Полагаю, что это осуществляемая в пределах своих полномочий деятельность прокуроров, направленная на установление соответствия законов, иных нормативных правовых актов, их проек-тов потребностям правового регулирования общественных отноше-ний и необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и граждани-на, а также охраняемых законом интересов общества и государства, путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие пра-вом законодательном инициативы, соответствующего и нижестояще-го уровней, а также в органы исполнительной власти и местного са-моуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
|
