| годами органы прокуратуры набирали силу, приобретали опыт, и все более расширяющаяся их компетенция, в особенности в сфере уго-ловного судопроизводства, выдвигала необходимость определения статуса прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Этому было посвящено Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР». Одновременно с утверждением 17 декабря 1933г. Положения о Прокуратуре Союза ССР была ликвидирована Прокуратура Верховного Суда СССР. В разделе II этого Положения «Функции прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления» было определено, что Прокурор Союза ССР участвует с совещательным голосом в заседаниях президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, Совета Народ-ных Комиссаров Союза ССР, Совета труда и обороны и Комиссии исполнения при СНК Союза ССР и имеет право законодательной ини-циативы. А в пункте «а» ст.4 Положения было отмечено, что на проку-ратуру Союза ССР возлагается «...надзор за соответствием постанов-лений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти -- Конституции Союза ССР, по-становлениями и распоряжениями Правительства Союза ССР» См.: СЗ СССР. - 1934. - № 1. - Ст. 2а - 2б..Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образо-вании Народного Комиссариата Юстиции СССР» выделило из систе-мы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчиняя их непосредственно Прокурору СССР СЗ СССР. - 1936. - № 40. - Ст. 338.. Таким образом, процесс централизации прокура-туры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 г.Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорс-кого надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в гла-ве «О Верховном Суде СССР» ст.46, а также ст.63). Пять статей Кон-ституции СССР (ст.113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин «высший» применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов про-куратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.Одновременно следует отметить, что последовательно происходило расширение предмета прокурорского надзора и функций прокуратуры. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Пре-зидиума Верховного Совета 24 мая 1955 г., несколько расширило и кон-кретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодатель-но закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые усло-вия для усиления прокурорского надзора См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1955. - № 9. - Ст. 222.Вообще во второй половине 1950-х--1960-х гг. XX в. в СССР шел активный процесс кодификации советского права. Именно в эти годы во многом было покончено с репрессивным законодательством и со-зданными в соответствии с ним квазисудебными органами, обладаю-щими широкими карательными полномочиями. Принятые в рамках данной реформы Положение о Верховном Суде СССР (1957 г.), Осно-вы уголовного законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик (1958 г.), Положение о военных трибуналах (1958 г.), Осно-вы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), другие общесоюзные законодательные акты, а также УПК РСФСР (1960 г.) и УПК других союзных республик впервые закрепи-ли юридические принципы, которые имели также большое социаль-ное значение: осуществление правосудия только судом; осуществле-ние правосудия на началах равенства граждан перед законом и судом; всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела и т.д. Эти принципы не были и не могли быть известны праву тотали-тарного государства. И вполне закономерно, что прокуратура Союза ССР, республик привлекались к работе по разработке этих норматив-ных актов.Конституция СССР 1977 г. предоставляла Генеральному прокуро-ру СССР право законодательной инициативы (ст.113). После внесе-ния в Конституцию СССР в дальнейшем изменений и дополнений в соответствии со ст.114 Конституции СССР Генеральному прокурору СССР принадлежало также право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР. Отмеченные нормы Конституции СССР нашли свое развитие и в принятом в 1979 г. Законе «О прокуратуре СССР», заменившем Поло-жение о прокурорском надзоре 1955 г. Статья 9 этого Закона «Право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР, проку-роров союзных и автономных республик» гласила: «В соответствии с Конституцией СССР Генеральному прокурору СССР принадлежит право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР».Следует отметить, что наделение Генерального прокурора СССР, прокуроров союзных и автономных республик правом законодатель-ной инициативы, а также правом вносить представления в Президиу-мы Верховных Советов по вопросам, требующим толкования законов, имело определенное значение для законодательной и законоохранительной деятельности Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, их Президиумов и постоянных комиссий, а равно для осуществления высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов.Законодательная инициатива рассматривалась как право указанных выше прокуроров на внесение законопроекта в законода-тельное учреждение в соответствии с установленным порядком. Свои предложения о принятии новых законов, об изменениях и дополнени-ях уже действующих тогда были вправе вносить государственные орга-ны, общественные организации, должностные лица, не обладающие законодательной инициативой. Но в отличие от предложений, посту-пающих в порядке законодательной инициативы, такие предложения могли и не обсуждаться. Предоставление соответствующим прокуро-рам законодательной инициативы влекло за собой обязанность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также Верхов-ных Советов союзных и автономных республик включить представлен-ный ими законопроект в повестку дня законодательного органа.Как свидетельствует анализ законотворческой практики 80-х - 90-х гг. прошлого столетия, в тот период - период расширения глас-ности и демократизации всех сторон жизни государства и общества -- далеко не все области государственного, экономического и социаль-но-культурного строительства получали своевременное и адекватное законодательное регулирование. Хотя было совершенно очевидно, что эти пробелы законодательства следовало восполнить.В существенной степени это касалось проблем уголовного и уголов-но-процессуального законодательства, хозяйственного, коммерческо-го, предпринимательского права. Появились новые составы преступ-лений, ответственность за которые не были определены в уголовном законодательстве, и, наоборот, немало составов преступлений, подле-жащих исключению из Уголовного кодекса. Как отмечал в курсе про-курорского надзора В.И. Басков, по предложениям Генерального про-курора, внесенным в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение Басков В.И. Курс прокурорского надзора. -- М., 1999.-- С.271-272. . Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 января 1985 г. в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР была введена гл.34 о досудебной подготовке материалов по протокольной форме См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. -- 1985. -- № 5. -- Ст. 163.. Аналогич-ные законы были приняты во всех союзных республиках. Сложившаяся практика судопроизводства по протокольной форме, как и другие зако-нодательные инициативы Прокуратуры СССР, а позднее Прокуратуры Российской Федерации, полностью себя оправдала. Работа по расширению сферы протокольного судопроизводства была продолжена Генеральным прокурором Российской Федерации, по инициативе и при участии которого был разработан и внесен на обсуждение Верховного Совета Российской Федерации проект зако-на о досудебной подготовке материалов еще по ряду составов преступ-лений. Законом Российской Федерации от 29 мая 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судопроизводстве РСФСР", Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР» была существенно расширена протокольная форма судопроизводства в отношении правонарушений, не представляющих повышенной опасности и совершенных в условиях очевидности Ведомости Верховного Совета РФ. -- 1992. -- № 21. - Ст. 1560..В период перестройки - с мая 1989 г. по июнь 1990 г, - было при-нято 57 законов СССР, из них в связи с изменением Конституции СССР - 3, в сфере власти и политической системы - 11, в сфере на-ционально-государственного устройства - 5, в сфере экономики - 16, в сфере прав и обязанностей граждан - 12, в сфере правосудия и законности - 10. К июлю 1991 г. число принятых законов Союза пре-высило 130, в республиках - от 20 до 100 (в РСФСР - свыше 100, Казахстане - свыше 70, Киргизии - более 60). Лишь принятие основ законодательства о земле повлекло издание 23 аналогичных законов в республиках. За 10 месяцев четвертой сессии Верховного Совета Рос-сии (осень 1991 г. - лето 1992 г.) принято 130 законов и 153 постанов-ления Тихомиров Ю.Л. Действие закона. -- М., 1992. -- С. 13.. Вообще период 70-х - 90-х гг. XX в. для органов советской и рос-сийской прокуратуры был характерен активным участием не столько в законотворческой деятельности, сколько в пропаганде советского законодательства. Так, например, 24 декабря 1970 г. Президиум Вер-ховного Совета СССР принял Постановление «О внесении измене-ний в Постановление Президиума Верховного Совета СССР "О струк-туре центрального аппарата Прокуратуры СССР"» См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1970. - № 59. - Ст. 606. , в котором определил переименовать «Отдел систематизации законодательства» в «Отдел систематизации и пропаганды советского законодательства». 3 Роль прокуратуры в правотворческой деятельности3.1 Современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельностиПоворотным пунктом в истории органов прокуратуры явилась ре-ализация постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном сувере-нитете РСФСР и со ст.176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе действовавших на территории РСФСР орга-нов прокуратуры создавал единую систему органов прокуратуры, под-чиненную Генеральному прокурору РСФСР.С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрально-го органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. Вза-мен Верховный Совет РСФСР принял Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер-ховного Совета Российской Федерации. - 1992. -- № 8. -- Ст. 366., который начал действовать с 18 февраля 1992 г.В соответствии со ст.8 Закона («Участие в правотворческой дея-тельности») Генеральному прокурору РФ было предоставлено право законодательной инициативы. Этим правом были наделены также прокуроры республик в составе Российской Федера-ции. Каждый их них вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции. Кроме того, Закон предоставлял Генеральному прокурору РФ, а также прокурорам республик в составе Российс-кой Федерации право обращаться в Верховный Совет - законодатель-ный орган соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования законов. Наряду с этим Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик в составе Российской Федерации имели право в пределах своей компе-тенции обращаться в соответствующий конституционный суд с хода-тайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемо-му вопросу на его заседании.Однако в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик и иных субъектов Федерации не были предусмотрены в числе субъектов зако-нодательной инициативы, определенных в ст.104 Основного закона. Это могло крайне отрицательно сказаться на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и всех ветвей власти: законодатель-ной, исполнительной и судебной. Поэтому разработчики новой ре-дакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» (а фактичес-ки речь необходимо вести о новом Законе) предприняли попытку включить в законопроект, внесенный в 1995 г. в Государственную Думу, право прокуроров на участие в правотворческой деятельности.В принятом 18 октября 1995 г. Государственной Думой, одобрен-ном 24октября 1995 г. Советом Федерации и подписанном 17 ноября 1995 г. Президентом России в новой редакции Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не нашла отражение законо-дательная инициатива Генерального прокурора РФ и прокуроров рес-публик. Тем не менее, полагая, что Генеральный прокурор РФ и ни-жестоящие прокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятельности, законодатель принял решение предоставить прокуро-рам право участвовать в правотворческой деятельности. Это предус-мотрено в п.4 ст.1 и ст.9 Федерального закона о прокуратуре. Данная норма явилась компромиссом в результате лишения прокурора стату-са субъекта законодательной инициативы. При этом депутаты Феде-рального Собрания РФ при обсуждении законо-проекта исходили из того, что ни один другой орган не имеет столь всеобъемлющей возможности оценивать адекватность законов изме-няющимся общественным отношениям.В силу сложившейся практики Государственная Дума, Совет Фе-дерации Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления на-правляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других нормативных актов для изучения и дачи заключения о соот-ветствии законопроекта Конституции РФ, его совместимости и соот-ношения с действующим законодательством, с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
|
