Административное право, в отличие, например, от гражданско-правовых отношений, для которых характерна ответственность одной стороны перед другой, устанавливает иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений при нарушении ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Это связано с тем, что фактически нарушены публично-правовые интересы в сфере исполнительной власти. Поэтому органы исполнительной власти (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). При анализе административно-правовых отношений необходимо отметить хотя бы в общем плане и другие обстоятельства. Прежде всего, это определенные условия, предусмотренные административно-правовыми нор-мами. Эти условия - юридические факты, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны возникнуть конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия, а в некоторых случаях - события.

Действия по их характеру можно условно разделить на две группы: пра-вомерные и неправомерные.

Правомерные действия -- это действия, всегда соответствующие закону, требованиям административно-правовых норм Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право - М., 2003. В качестве юридических фактов могут выступать правомерные действия граждан и других возмож-ных участников (органов, объединений и т.п.) административно-правовых отношений. Например, подача гражданином жалобы влечет за собой воз-никновение конкретного административного правоотношения между ним и исполнительным органом - должностным лицом, которому жалоба адре-суется.

В литературе также отмечается следующая особенность юридических фактов в административном праве: основным видом правомерных дейст-вий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный характер, т.е. относящиеся к конкретному адресу и делу.

К числу неправомерных действий относятся такие, которые не соответ-ствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это дисциплинарные и административные правоотношения, характерные для сферы исполнительной власти. Они влекут за собой юрисдикционные пра-воотношения. К числу неправомерных действий относят также бездейст-вие органов, должностных лиц (например, непринятие органами внут-ренних дел предусмотренных законодательством мер по обеспечению общественного порядка).

И, наконец, имеющий важное теоретическое и прикладное значение для административного права вопрос о характеристике и классификации видов административно-правовых отношений. Этот сложный вопрос полу-чил различную и подчас противоречивую трактовку в литературе.

Иногда эта трактовка ограничивалась весьма лаконичными характери-стиками видов административно-правовых отношений, имея своим пред-метом в сущности только вертикальные административно-правовые от-ношения.

Рассмотрим общие вопросы характеристики видов административно-правовых отношений, а затем более конкретный вариант их классификации.

Разные авторы выделяют следующие моменты: во-первых, определен-ное, но далеко не всестороннее развитие получают административно-право-вые отношения договорного типа; во-вторых, ведущую роль сохраняют административно-правовые отношения, которые непосредственно связаны с практическим осуществлением субъектами исполнительной власти фавляющего или упорядочивающего воздействия на те или иные объекты. То есть доминирующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых и проявляются основные особенности административно-правого регулирования общественных отношений.

Таким образом, можно выделить две группы административно-пра-вых отношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу валяющего воздействия ("субъект - объект"), в которой четко проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, или, другими словами, исполнительной власти;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управ-ющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Условно виды или группы административно-правовых отношений можно охарактеризовать как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. Далее, развивая этот тезис, можно констатировать, что к первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда - исполнение", к ним относятся взаимоотношения между вышестоящими йяижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами, руководителями и подчиненными и между работниками административно-управленческого аппарата и т.д.

Для второй группы отношений характерно, что, хотя они возникают непосредственно в сфере государственного управления, непосредственное вляющее воздействие субъекта на управляемый объект не является их прямым назначением. Таковы отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненными отношениями, т.е. которые можно выразить формулой "субъект - субъект", например, отношения двух министерств, связанные необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода отношения весьма бразны и необходимы для создания нормальных условий реализации дительной власти. Однако по сравнению с отношениями первой группы они имеют вспомогательное значение.

Помимо названных, выделяются также субординационные и координационные административно-правовые отношения.

Суть субординационных отношений состоит в следующем: они построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Более сложными являются координационные отношения, четкие при-знаки которых установить непросто. Причем сам термин "координация" в литературе трактуется по-разному. Как свидетельствуют нормативно-правовые акты, координация (согласование) является важным элементом государственно-управленческой деятельности, нередко имеет юридиче-ски властный характер, в частности, во взаимоотношениях между органа-ми исполнительной власти (вышестоящими и нижестоящими), а также ме-жду несоподчиненными органами Бахрах Д.Н. Административное право - М., 1993.

С учетом вышесказанного наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. На основе указанного критерия выделяются вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и ти-пичных для государственно-управленческой деятельности субординацион-ных связей между субъектом и объектом управления. Именно данный вид отношений обычно характеризуют как отношения власти и подчинения. Этот вид отношений возникает между соподчиненными сторонами, что сви-детельствуют об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отно-шений, равенства сторон. Следует иметь в виду и такой момент: фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны, либо их объем меньше. Властной стороной выступает соответствующий субъект исполнительной власти; именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, ко-торый не всегда этому субъекту организационно подчинен.

Для вертикальных административно-правовых отношений в целом ха-рактерны следующие признаки и особенности:

бесспорность тезиса о неравенстве сторон как ведущего показателя вер-тикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках субъекта исполнительной власти юридически властных полномочий;

подчинение одной стороны другой стороне (субъекту управления);

наличие подчиненности (соподчиненности) в административно-право-вых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное прояв-ление, что не снимает проблемы неравенства между субъектами исполни-тельной власти;

наличие подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон, прежде всего организационной подчиненности как наиболее характерной для управ-ленческой вертикали и проявляющейся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между органами исполнительной власти и подведомственными предприятиями и учреждениями;

эти отношения возникают и между несоподчиненными их участниками. В таких случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна давать юридические акты, обязательные для исполнения другой организационно не подчиненной стороной данного правоотношения. Такого рода управленческие связи типичны для межотраслевого управления (в области охраны окружающей среды, статистики, стандартизации, сертификации частично таможенного дела, налогового дела и т.п.).

Закономерно осуществление в государственном управлении контрольно-надзорной деятельности, субъектами которой являются сами органы исполнительной власти. Специфическим примером может служить административный надзор, осуществляемый, к примеру, федеральными надзорными органами, и т.д. Многие надзорные полномочия имеют юридически властный характер и распространяются на организационно не подчиненные объекты. В целом в рассмотренных случаях можно говорить еще о таком варианте подчиненности, как подконтрольность или поднадзорность. Поскольку субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся, возможен вывод о наличии в подобных случаях известного варианта вертикальности, т.е. подчинения воли управляемых воле управляющих. В целом данный вывод несколько условен и требует развернутых и веских аргументов.

Завершающим выводом, характеризующим вертикальные административно-правовые отношения, является то, что все отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны - у соответствующего субъекта исполнительной власти.

Специфика вертикальных административно-правовых отношений - это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия, а также доминирование юридически выраженной воли одной стороны.

К числу горизонтальных административно-правовых отношений относятся те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. Отношения такого рода менее распространены, чем вертикальные правоотношения. В чистом виде признак равенства сторон в административно-правовых отношениях находится в противоречии с сущностью административно-правового регулирования. Поэтому выделить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно. К их числу, в частности, можно отнести отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Это, например, отношения между находящимися на одинаковом правовом уровне органами исполнительной власти (должностными лицами), возникающие по поводу подготовки совместных правовых актов (например, между двумя мини-стерствами); при согласовании совместных управленческих действий в связи с проведением совместных заседаний, мероприятий, коллегий двух органов исполнительной власти и др. Это также отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия, - на-пример, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совмест-ные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомст-венных комиссий, проведение совместных ревизий, проверок и т.д.).

В число горизонтальных административно-правовых отношений вхо-дят также отношения административно-процессуального характера, в ко-торых стороны занимают равноправное положение (например, при произ-водстве по делам об административных правонарушениях); отношения административно-договорного характера, часто имеющие форму соглаше-ний, но в целом постепенно обретающие конфигурацию административ-ного договора

Страницы: 1, 2, 3, 4