| организация МСУ отнесена Конституцией РФ к предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ. Данное положение, как представляется, нередко нарушается проектом Закона, который по степени детализации регламентирования выходит за пределы установления общих принципов (как того требует Конституция РФ и ст. 5 проекта Закона) - см. к примеру, нормы ст. ст. 11, 27, другие; особенно характерно это именно для главы VI, определяющей структуру и порядок формирования органов МСУ. Полномочия субъектов РФ, а также самих муниципальных образований в части регулирования отношений в сфере МСУ существенно сужены.Что касается обязательных органов МСУ (п. 2 ст. 34), то вызывает сомнение необходимость наличия местной администрации в качестве обязательного органа МСУ в каждом муниципальном образовании. Как раз с учетом того, что проект новой редакции призван реализовать двухуровневую модель МСУ, связанную с появлением десятков тысяч малых муниципалитетов, подобный подход представляется не совсем уместным. В зарубежном законодательстве и практике хорошо зарекомендовали себя способы организации исполнительно-распорядительной деятельности по решению задач МСУ. Наиболее известными из них являются т.н. совместные администрации нескольких малых муниципалитетов, а также делегирование административных функций администрации более крупного муниципального образования. Наличие местной администрации, как представляется, не относится к институциональным признакам функционирующего МСУ, поэтому закрепление этого органа в качестве обязательного лишь осложняет ситуацию.Поэтому нами предлагается исключить из п. 2 ст. 34 слова: «местной администрации», дополнив названный пункт предложением: «Для выполнения исполнительно-распорядительных функций в муниципальном образовании создается местная администрация; исполнение функций местной администрации по решению представительного органа муниципального образования может быть поручено единой администрации, создаваемой в этих целях несколькими муниципальными образованиями, либо администрации другого муниципального образования на основании договора о межмуниципальном сотрудничестве».По вопросам формирования представительного органа муниципального района (п. 3 ст. 35) нам кажется спорным один из предусмотренных вариантов формирования представительного органа муниципального района, а именно избрание депутатов представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселений нормой представительства от каждого поселения, а также включение в представительный орган муниципального района глав поселений.В данном случае происходит искажение сути понятия представительного органа. Этот вывод позволяют сделать следующие соображения:а) глава муниципального образования входит в состав представительного органа просто "по должности", не избираясь именно депутатом;б) в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан Российской Федерации" депутат - это лицо, избранное избирателями на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законопроект предусматривает непрямые, опосредованные выборы (точнее говоря - делегирование).Таким образом, при этом порядке формирования представительного органа муниципального района легитимность его членов может быть поставлена под сомнение. Также необходимо подчеркнуть, что у депутатов и глав поселений возникает статус "двойного депутатства". Этот подход представляется некорректным с правовых позиций и нецелесообразным с практической точки зрения.Поэтому необходимо исключить из п. 3 ст. 35 подпункт 1; исключить из подпункта 2 данного пункта слова «2) может избираться», заменив их словом «избирается» - т.е. предусмотреть прямые выборы населением представительного органа муниципального района.Кроме того, можно отметить ряд иных предлагаемых проектом Закона решений в части формирования органов МСУ, которые вызывают, как минимум, сомнения в их обоснованности.Так, законом (п. 5 ст. 40) предлагается однозначное решение вопроса о порядке осуществления депутатами представительного органа муниципального образования своих полномочий - эти полномочия осуществляются на непостоянной основе. Жестко устанавливается, что на постоянной основе могут осуществлять полномочия только председатель представительного органа и один из его заместителей. Такая позиция представляется очень спорной, поскольку лишает население муниципального образования права самостоятельно решить этот вопрос, исходя из местных условий и возможностей.Поэтому необходимо, на наш взгляд, трактовать ч. 2 п. 5 ст. 40 проекта в следующей редакции: «Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Круг лиц, которые вправе осуществлять свои обязанности на постоянной основе, определяется уставом муниципального образования с учетом требований настоящего Федерального закона и законов субъекта РФ».В соответствии с пп. 2 п. 13 ст. 35 полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены, в частности, в случае вступления в силу решения соответственно Верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в т. ч. в связи со сложением депутатами своих полномочий. Вместе с тем решение суда о неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образование может быть принято вследствие наличия количества депутатов, недостаточного для приятия решений (например, в случае прекращения полномочий некоторых депутатов), т.е. отсутствия кворума представительного органа. В соответствии с приведенной нормой законопроекта такое решение суда должно привести к досрочному прекращению полномочий всего представительного органа и назначению новых выборов всех депутатов вместо довыборов депутатов по соответствующим избирательным округам, что, по нашему мнению, нецелесообразно.Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, вышеприведенные нормы ст. ст. 84 и 85 законопроекта можно расценить как ограничение прав местного самоуправления. Представляется, что период времени в 5 лет (с 1 января 2005 г. по 1 января 2010 г.) слишком велик, чтобы рассматривать его как переходный.П. 4 ст. 35 закона установлена минимальная численность депутатов представительного органа поселения, определяемая уставом муниципального образования, при этом в поселениях с населением больше 100 тысяч человек в представительный орган должны входить не менее 50 депутатов. Все депутаты, за исключением председателя и одного из его заместителей, в соответствии с абзацем 2 пункта 5 статьи 40 осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Как представляется, данное положение в законопроекте вряд ли уместно в силу (а) изложенного в начале данного раздела сомнения в том, что подобная степень детализации соответствует предмету регулирования на федеральном уровне - установление общих принципов; (б) указанные минимальные цифры, на наш взгляд, завышены и будут затруднять деятельность представительного органа, особенно в больших муниципальных образованиях, поскольку участие в подготовке проектов муниципальных правовых актов депутатами, работающими на непостоянной основе, а также принятие продуманных решений представительным органом, состоящим из 50 и более неосвобожденных депутатов, представляется проблематичным.Серьезной критике, на наш взгляд можно подвергнуть положения Закона о границах муниципальных образований и преобразовании муниципальных образований (ст. ст. 11-13)Характерным примером необоснованного «перетягивания» компетенции на федеральный уровень и чрезмерного сужения компетенции субъектов РФ является, по нашему мнению, отнесение к компетенции Правительства РФ установления перечней малонаселенных территорий и территорий с высокой плотностью населения (п. п. 3, 4 ст. 11). На наш взгляд, это полномочие может быть отнесено к компетенции субъекта РФ, а на федеральном уровне достаточно установления общих принципов (критериев) отнесения территорий к той или иной категории.Подпунктом 2 п. 1 ст. 11 законопроекта установлено: «территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов». Такая редакция позволяет понимать, что межселенные территории не входят в состав района. В то же время, в соответствии с п. 2 ст. 15: «Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях...». Данное положение законопроекта свидетельствует о том, что межселенные территории все-таки входят в состав районов, и новую формулировку пп. 2 п. 1 ст. 11, по нашему мнению, следует считать опечаткой.В связи с этим можно изложить пп. 2 п. 1 ст. 11 в следующей редакции: «территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также образующиеся на малонаселенных территориях межселенные территории, включаются в границы муниципальных районов».Большие проблемы в ходе проведения реформы вызывает также такой аспект как инициатива населения в вопросах определения границ и реорганизации муниципальных образований (ст. ст. 12, 13)Названные статьи оперируют понятием «инициатива населения» (при решении вопросов установления и изменения границ, реорганизации муниципальных образований), оставляя при этом открытым вопрос о том, в какой форме должна выражаться эта инициатива. Т.е. не урегулированы ни количество жителей (граждан?), мнение которых может быть расценено как «инициатива населения» в смысле данных статей, ни способ опосредования этой инициативы (куда и в какой форме направляется эта инициатива?). Принципиально возможно несколько решений данной проблемы: собственно регулирование в ст. 12, отсылка к другому законодательному акту (скорее всего, к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав…»), ссылка на другие нормы настоящего Закона, если они могут быть применены (например, ст. 26 - правотворческая инициатива граждан). Любой из перечисленных вариантов представляется допустимым; важно лишь, чтобы норма содержала указание на лиц, которые вправе выступить с инициативой (категория и количество), а также на способ выражения инициативы (письменная форма, место подачи).За рамками регулирования оказались правовые последствия изменения границ муниципальных образований. Так, к примеру, п. 2 и п. 3 ст. 12 предусмотрены ситуации, когда изменение границ связано с отнесением тех или иных территорий (поселений либо населенных пунктов внутри поселений) к другому муниципальному образованию (району или поселению соответственно). Совершенно очевидно, что в этих случаях возникает целый ряд правовых последствий - в частности, необходимость внесения изменений в уставы муниципальных образований, формирования новых органов местного самоуправления. По существу, правовые последствия изменения границ в значительной мере сходны с последствиями реорганизации.Можно дополнить ст. 12 п. 6 следующего содержания: «В течение трех месяцев после изменения границ, предусмотренного п. п. 2 - 4 настоящей статьи, должны быть внесены необходимые изменения в уставы соответствующих муниципальных образований, в случаях, предусмотренных п. п. 2 и 3 - также назначены выборы в представительные органы местного самоуправления и приняты иные меры, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении».Описание преобразования муниципальных образований, изложенное в ст. 13) не содержит в качестве самостоятельного способа реорганизации выделения из состава муниципального образования. Как представляется, это возможно в отношении населенных пунктов, выделяющихся в самостоятельное поселение (при соблюдении условий, установленных настоящим Законом). При этом правовые последствия выделения несколько отличаются от близких к нему разделения и изменения статуса городского поселения.Как представляется, в ст. 13 целесообразно урегулировать последствия различного исхода голосования населения различных населенных пунктов или муниципальных образований. Если в отношении объединения муниципалитетов можно предположить, что таковое допустимо лишь в случае согласия обеих сторон (поселений, районов), то, к примеру, непонятны действия по разделению поселений, влекущему образование двух и более поселений (п. 5 ст. 13), если жители одного из потенциальных будущих поселений высказались «за» разделение, а другого - «против». С точки зрения оформления г.Свирск в качестве самостоятельного муниципального образования целесообразно подготовиться в созданию системы нормативно-правовых актов местного самоуправления. Система нормативно-правовых актов представлена на рисунке 3.3 и 3.4. Необходимо отметить, что разработку и принятие нормативно-правовых актов для осуществления местного самоуправления в г.Свирск целесообразно проводить в два этапа. На первом этапе разрабатываются и принимаются документы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления с тем чтобы иметь возможность грамотно и в соответствии с законом осуществлять муниципальное управление на территории. На втором этапе разрабатываются и принимаются документы, которые непосредственно касаются вопросов жизнедеятельности населения муниципального образования и позволяют регулировать деятельность различных хозяйствующих субъектов. При внедрении системы нормативных правовых актов необходимо учитывать специфику осуществления правового регулирования общественных отношений органами местного самоуправления в различных типах муниципальных образований. 111 1. Организационные основы МСУ. Следует учитывать, что во внутрирайонных муниципальных образованиях не всегда имеет смысл создавать контрольно-счетный орган, поскольку в связи с нехваткой на местах кадровых и иных ресурсов контрольные полномочия могут осуществлять представительные органы местного самоуправления.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
|
