К настоящему времени система социальных гарантий оказалась нежизнеспособной, и государство намерено отказаться от ряда невыполнимых обязательств. Многие из них открыто признаются нереализуемыми либо делегируются на местные уровни, что выглядит как перекладывание социальной ответственности. Чтобы этого не происходило, государству следует четко сформулировать свои обязательства перед населением, прежде всего вытекающие из статей Конституции РФ. По существу, речь должна идти о гарантиях для малообеспеченных и нетрудоспособных членов общества в форме минимальных государственных стандартов потребления благ и услуг. Данные стандарты разрабатываются уже давно, но пока не находят должного применения.

Причина такого положения в том, что систему минимальных социальных стандартов трудно встроить в существующие бюджетные отношения, основанные на сметном принципе финансирования. Расходы привязываются к существующим объектам социальной сферы, а их конечными реципиентами является значительная часть населения. При этом у местных властей отсутствуют стимулы к экономии затрат и получению дополнительных доходов.

В рамках реформирования местного самоуправления минимальные стандарты должны разрабатываться на основе целевых социальных программ федерального или регионального значения. Нормы минимальных расходов могут учитывать региональную специфику и дифференцироваться по таким сферам, как ЖКХ или природоохранная деятельность. Важно, чтобы расходы в пределах стандартного уровня покрывались вышестоящими бюджетами только в рамках финансирования целевых программ. При этом стандартные расходы необходимо рассчитывать исходя из подушевого принципа, а не из привязки к социальным объектам. Финансирование данных объектов из вышестоящих бюджетов должно происходить, только если это предусмотрено целевой программой, и ограничиваться числом реальных пользователей.

В таком случае социальные обязательства местных властей сверх минимального стандарта будут обеспечиваться дополнительными налоговыми доходами, получаемыми на местах. Уровень качества и размеры предоставляемых социальных услуг окажутся напрямую зависимыми от полученных доходов. Если местные власти не в состоянии профинансировать расходы, не относящиеся к минимальному стандарту потребления (к примеру, уборку улиц, благоустройство территорий, содержание образовательных, воспитательных и культурных учреждений современного уровня), то это становится проблемой населения, избирающего и контролирующего местную власть, а не государственных органов.

Выше подчеркивалось, что социальные обязательства должны приниматься и финансироваться там же, где они реализуются, т.е. на местном уровне. В этом мы видим также путь решения проблем социального обеспечения, о которых правительство говорит много лет (например, отсутствие адресной направленности социальных программ в части пособий, выплат и льгот). На местном уровне проще разграничить обеспеченные и необеспеченные слои населения и проконтролировать выделение помощи только нуждающимся группам. Важно, чтобы права контроля в этой сфере делегировались в полной мере местным властям, иначе будет трудно избежать несогласованности различных направлений в области социального обеспечения.

Для реализации данного подхода необходимо предоставить местным образованиям права статусного выбора в виде следующей альтернативы. Либо они отказываются от дополнительных налоговых полномочий, переходя в разряд депрессивных образований, и финансируются сверху дотационным образом в рамках минимальных социальных стандартов. Либо же они берут на себя финансирование социальных расходов сверх стандартного уровня при условии предоставления дополнительных налоговых прав, т.е. налоговой автономии. При этом сам размер дополнительных социальных обязательств и соответствующий уровень налоговой нагрузки определяются на местном уровне.

Введение права выбора налоговой автономии создаст на местном уровне стимулы к выходу из “депрессивного” состояния. Иначе в принципе нельзя будет устранить мотивацию для необоснованного увеличения социальных расходов и создать стимулы к получению дополнительных доходов. В рамках налоговой автономии возможен реальный контроль снизу над расходами местных администраций, которые в существующих условиях плохо связаны с решением социальных задач.

Расширение налоговой автономии местных властей должно подчиняться жестким ограничениям. Для начала необходим законодательный запрет на налоговые новации, ограничивающие бизнес. Иначе местным властям, не имеющим большого опыта принятия самостоятельных решений, трудно будет подавить соблазн получения "быстрых и легких" денег с бизнеса. Такое недальновидное поведение, очень вероятное на начальных этапах реформы, подорвет стимулы к экономической деятельности и инвестициям.

Кроме того, опора на местное производство в качестве базы налогообложения не устранит причины крайней неравномерности в распределении налоговых доходов по территориям. Наоборот, скорее всего дифференциация между территориями и населенными пунктами по среднедушевым размерам бюджетных доходов усилится. Это, в свою очередь, сохранит необходимость в перераспределении доходов, а значит, принципиально нельзя будет устранить иждивенчество на местах. Возможен также и дополнительный отрицательный эффект: в результате налоговой конкуренции за денежные потоки между местными образованиями могут возникать "бюджетные дыры" в виде внутренних офшорных зон.

По этим причинам основную налоговую нагрузку на местном уровне должны нести непосредственные пользователи общественных благ и услуг, предоставляемых местной властью. Это обеспеченные слои населения, определенные по понятным критериям (например, с пороговым душевым доходом выше среднего уровня). Выбирая тот или иной уровень налогообложения, эти социальные слои сами должны будут определить и проконтролировать уровень и качество социальных услуг. Основным принципом принятия решений в данном случае является участие в общественном выборе только тех домохозяйств, которые на равных правах финансируют общественные проекты. Такой механизм позволит уменьшить стимулы к "паразитическому" поведению домохозяйств. Именно в соотнесении прав выбора и финансового участия, на наш взгляд, заключается экономическая сущность системы местного самоуправления. Не имея реальных прав выбора, основанных на личном финансовом участии, население никогда не освободится от монопольной власти местных администраций.

Теперь изменится и состав консолидированного бюджета субъекта РФ, например бюджет Иркутской области представлен на рисунке 3.1).

98

Рисунок 3.1. Консолидированный бюджет Иркутской области

Для реализации налоговой автономии необходимо передать в распоряжение местных властей достаточные полномочия по доходам, позволяющие не только выполнять обязательства, но и обеспечивать условия для развития бизнеса. Основные риски доходной части должны оставаться за федеральным центром, имеющим возможность заимствовать, а за более низким уровнем закрепляются наиболее устойчивые источники доходов. Исходя из принципа самофинансирования социальных расходов в рамках налоговой автономии, таковыми для системы местного самоуправления представляются подоходный налог и налог с продаж.

Оба эти налога ложатся на непосредственных пользователей социальных благ, при этом налог с продаж косвенно охватывает недекларируемые доходы граждан. Поэтому его полная отмена с 1 января 2004 г. представляется нам преждевременной. Для проведения реформы местного самоуправления имело бы смысл пойти на снижение на 4-5% ставки НДС, допустив введение налога с продаж на местном уровне. Замена одного налога другим в данном случае вытекает из объективных трудностей администрирования НДС на муниципальном уровне. Таким образом, в ходе процессов реформирования не только местного самоуправления, но и социальной реформы меняется и структура налогообложения по уровням бюджетной системы (рисунок 3.2).

Рисунок 3.2. Количество налогов и сборов по уровням бюджетной системы, шт.

Компенсация снижения НДС введением близкого по экономической природе налога с продаж будет означать передачу налоговых полномочий с федерального уровня на места и должна сопровождаться переносом соответствующей части социальных обязательств (сверх минимальных стандартов).

Поэтому крайне важно, чтобы готовящееся межуровневое перераспределение бюджетной и налоговой нагрузки исходило прежде всего из целей реализации реформы местного самоуправления, а не диктовалось сиюминутными интересами фискальных властей. Если повышение социальных обязательств местных властей не будет сопровождаться адекватным увеличением их налоговых прав, то о налоговой автономии можно забыть. Допуская такую автономию, государство должно быть достаточно последовательным и не бояться свободы выбора на местах. Данный подход подразумевает достаточно широкие возможности налогового законотворчества на местах (включая даже некоторые экзотические формы и методы налогообложения домохозяйств), коль скоро это происходит в рамках самоуправления и не затрагивает бизнес.

Для реализации налоговых автономий и гарантии прав граждан необходимо создание страхового механизма, соответствующего вертикали власти, в котором роль страховщика "последней инстанции" отводится федеральному центру. При этом возможен временный возврат определенных социальных обязательств верхнему эшелону власти с изъятием соответствующих налоговых прав конкретных властей на местах и с переходом образования в ранг депрессивного. Такое отчуждение полномочий (с введением временных администраций) должно происходить в исключительных и четко определенных случаях, когда местные власти оказываются неспособны к самостоятельной финансовой деятельности.

Для успеха реформы местного самоуправления крайне важно зафиксировать четкие формальные правила, закрепляющие права и обязательства местных и региональных властей, а также механизм перераспределения средств между бюджетами. Иначе пропадут стимулы к эффективному налоговому администрированию на местах, а вся ответственность за налоговую политику в конечном итоге будет переложена на федеральный центр.

Инициатива по созданию и поддержанию учреждений местной социальной инфраструктуры также должна быть передана на местный уровень. Вопросы о строительстве новых объектов в сфере образования, здравоохранения, дорог, средств связи и т.д. могут решаться непосредственно общим собранием граждан территории или их представителями в процессе бюджетного планирования. Финансирование таких проектов (помимо текущих налоговых доходов) требует дополнительных средств, которые целесообразно привлекать на рыночной основе через систему муниципальных займов. Данная система в России еще не восстановилась после кризиса 1998 г., причем львиная доля выпущенных муниципальных бумаг пока еще приходится на крупнейшие города. Это, однако, не препятствует распространению практики муниципальных займов на более мелкие территориальные образования. Реформы местного самоуправления создадут необходимые предпосылки для эмиссионной деятельности территорий, городов и населенных пунктов независимо от их масштаба.

Для финансирования капитальных затрат социальной сферы на местном уровне необходимо создать кредитный механизм, аналогичный ипотеке. Главное условие для участия того или иного местного образования в такой системе - обладание статусом налоговой автономии. Само собой разумеется, что депрессивные образования должны быть лишены прав финансовой деятельности.

Андеррайтерами муниципальных займов смогут стать коммерческие и инвестиционные банки, причем возможны различные формы залогового механизма.

Во-первых, это сохранение залогового контроля кредиторов над объектом инвестирования до полного погашения займа. Данная схема аналогична ипотеке и может применяться, если займы имеют целевую направленность. Вообще говоря, маловероятно, что коммерческие финансовые институты станут давать деньги муниципалитетам не под конкретные проекты. В случае дефолта по займу объект может полностью переходить в собственность кредитора - в этом муниципальные займы даже имеют некоторое преимущество по сравнению, например, с суверенными долгами.

Во-вторых, муниципальные займы могут обеспечиваться кассовыми потоками, приносимыми объектами кредитования, если последние осуществляют коммерческую деятельность (платные учреждения здравоохранения, образования, культуры, аэропорты, вокзалы и другие объекты инфраструктуры).

В-третьих, важным стимулом, противодействующим объявлению дефолта по муниципальному займу, является угроза потери заемщиком статуса налоговой автономии до полного погашения задолженности. Потеря такого статуса автоматически влечет невозможность новых заимствований и реализации любых финансовых проектов на территории.

При такой системе залоговых отношений рыночные механизмы кредитования смогут охватить широкий круг потенциальных участников. Конечно, требуется дальнейшее развитие рыночной инфраструктуры в регионах, создание необходимой правовой базы, но не это служит существенным препятствием. Важнее развитие спроса и предложения на рынке муниципальных займов, что обусловлено прежде всего правильной финансовой организацией реформы местного самоуправления. Заметный рост интереса участников российского финансового рынка к зарождающейся ипотечной системе только подтверждает это.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13