1.3. Понятие, принципы и особенности государственного менеджмента

Основоположники менеджериального подхода к государственному управлению Дэвид Осборн и Тэд Геблер (США) в своем знаменитом труде «Перестройка правительства» («Reinventing Government») проанализировав недостатки бюрократической модели управления, подробно изложили желаемые и необходимые преобразования, которые должны произойти на федеральном и местном уровнях.

Преобразования всех уровней государственного управления сосредоточены вокруг 10 основных принципов:

Стимулирующее управление: руководить, а не журить.

Управление, обращенное к обществу: уполномочивать, а не служить.

Конкурирующее управление: использование конкуренции в организации услуг.

Управление, движимое своей миссией: преобразование организаций, руководствующихся правилами и нормами.

Управление, ориентированное на результат: акцент на результат вместо начинаний.

Управление, ориентированное на потребителя: первичны потребности потребителя, а не бюрократии.

Предприимчивое управление: приумножение вместо расточительства.

Предусмотрительное управление: профилактика вместо терапии.

Децентрализованное управление: вместо иерархии участие и работа в команде.

Прорыночное управление: постепенные перемены на рыночной основе.

Сравним бюрократическую и антрепренерскую, или менеджериальную модели государственного управления, реализация которой представляется для многих исследователей и государственных деятелей конечной целью современных административных реформ (таблица - 1). Критерии сравнения выделены известным исследователем административных реформ М. Бэрзелэй Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. - СПб., 2000. С.31

.

Таблица 1

Сравнительная характеристика бюрократической

и менеджериальной моделей государственного управления

Исходя из определения «менеджмента, как науки и искусства управления интеллектуальными, финансовыми и материальными ресурсами в интересах наиболее эффективной производственной деятельности и увеличения прибыли; совокупности лиц, занятых в этой сфере на предприятии (организации)» Сергеев П.В. Менеджмент: Вопросы и ответы. М., 1999. С.106, мы видим, что менеджмент традиционно рассматривается в рамках коммерческих организаций. В то же время все основные закономерности общего менеджмента проявляются в управлении государственными организациями.

Под менеджментом в государственной службе понимается процесс управления в рамках учреждений государственной службы, и наука об этом управлении, и искусство управления и соответствующий набор навыков, и персонал государственного управления. Менеджмент в государственной службе реализуется через свои основные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия - в управленческих процедурах.

Но если реформировать государственную службу всерьез и надолго, то Россия должна учитывать тенденции развития государственной службы развитых стран, и, прежде всего, мировых лидеров - США и Японии. Очевидно, что во многом благодаря именно высокому качеству государственных чиновников, эти страны заняли ведущие роли в мировом сообществе. Что касается современной японской государственной службы, то она базируется на двух ключевых показателях: минимальной стоимости и максимальной эффективности. Показатель минимальной стоимости достигнут в результате строгого ограничения числа административных органов, включая и министров (как правило, чуть больше десятка), а также численности персонала каждого государственного органа. Существует правило, согласно которому партия или коалиция партий у власти могут назначить в министерство в результате смены правительства не более трех своих сторонников (министр и два заместителя).

Высокая эффективность государственного аппарата Японии достигнута в том числе за счет создания элитарной государственной службы, привлечения в нее самых ярких талантов и умов страны. Это стало возможным благодаря организации конкурсных экзаменов при замещении госдолжностей на основе их полной открытости. А для того чтобы гарантировать и поддерживать высокий уровень эффективности своих работников, государственные органы предоставляют такие зарплаты и пенсионные льготы, которые вполне конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе. Следует обратить также внимание и на то, что в Японии менеджмент государственной службы почти на всех уровнях, включая набор, продвижение, повышение, санкции и пенсии, поручен органу, не зависящему от правительства -- Национальному управлению по кадрам Лубин Доу. Реформа государственной гражданской службы в странах Западно-африканского валютного союза // Международный журнал социальных наук. 1998. № 22. С.151..

В США, как известно, конкурсный отбор государственных служащих введен еще в 1883 году, и в настоящее время 90% федеральных чиновников поступают на государственную службу на основе конкурса.

Заслуживает внимания опыт конкурсного отбора государственных служащих в Южной Корее. О характере соревнования за должности государственной службы говорят следующие факты. В 80-е годы прошлого столетия на некоторые штатные должности претендовало по 160 кандидатов и более. Кандидатов не пугают даже весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация. В результате такой кадровой политики в 1988 году 70% государственных служащих Южной Кореи имели университетские дипломы.

По пути конкурсного отбора и продвижения государственных служащих уже пошел сосед России -- Казахстан. Здесь создано специальное Агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны Аскаров А. Новые кадры для новой модели развития// Независимая газета. 2000. 8 августа.. Согласно казахскому законодательству, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90% корпуса государственных служащих. Данная новация кадровой политики в сфере государственной службы является для Казахстана настоящей революцией, поскольку раньше государственные должности были чуть ли не предметом наследования.

Эти и другие факты говорят о том, что если Россия желает войти в круг цивилизованных государств, то ей предстоит создать элитарную государственную службу, в которую стремились бы лучшие представители российского общества. Как показывает мировая практика, в том числе отечественная, наилучшим способом гарантирования элитарной государственной службы является организация конкурсных экзаменов на основе их прозрачности. В этой связи Россия нуждается в законе о конкурсном отборе государственных служащих, который очертил бы правовые рамки создания системы открытого соревнования за должности государственной службы. Только таким путем можно гарантировать конституционный принцип равного доступа граждан на государственную службу.

Конкурсный отбор и продвижение государственных служащих позволит провести масштабную ротацию политической элиты, оказавшейся неспособной провести в жизнь политику эффективной модернизации страны. Он включит зеленый свет для поступления на государственную службу молодежи, в том числе получившей образование по специальности “Государственное и муниципальное управление”. Кроме того, новые принципы отбора и продвижения государственных служащих могут стать дополнительной опорой для достижения национального согласия.

Конкурсный отбор государственных служащих частично используется при формировании корпуса государственных чиновников России. Например, в Приволжском федеральном округе на конкурсной основе формировался аппарат Полномочного представителя президента РФ7. Есть примеры конкурсного отбора государственных служащих в Тюменской области и других регионах. Но эта работа носит локальный характер, в ней пока нет системы, она не приобрела государственного масштаба. По некоторым оценкам, в 1997 г. среди федеральных государственных служащих (центрального аппарата) по конкурсу было принято не более 7%8. Эти данные показывают, как часто нарушается конституционное право граждан на равный доступ на государственную службу, не выполняется требование Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” в части конкурсного отбора лиц, замещающих государственные должности категории “В”.

Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех “карьерных” чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В этих комиссиях большинство должны составлять наиболее авторитетные представители кадрового менеджмента, специалисты в области государственного и муниципального управления. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, носит, за некоторым исключением, преимущественно формальный характер. Возможен и иной подход решения данной проблемы - вместо устаревшей формы аттестации проводить для чиновников специальный государственный аттестационный экзамен.

Независимо от природы организации, в ее управлении проявляются общие закономерности и действуют общие механизмы. Менеджмент в министерстве, в областной администрации, в университете, в транснациональной корпорации имеет общие черты. В частности, в процессе управления в этих организациях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируется и развивается организационная структура. Во всех организациях в рамках управления персоналом строятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения по службе. В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контроля Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. М., 1997. С.28.

Менеджмент в государственной службе имеет свои особенности, проявляющиеся в: целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов.

Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими государственными органами, а в конечном счете - народом, гражданским обществом на основе демократического выбора руководства страны;

организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие этой иерархии управленческие процедуры. В связи с этим в рамках государственной службы складывается особый административно_бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях;

мотивация в государственной службе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей мере - на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность, возможность дальнейшей карьеры);

контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляется вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и более объемлющий характер, чем в коммерческой организации Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. М., 1997. С.29.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11