Среди этих законов, к подготовке которых следует приступить незамедлительно, на наш взгляд, нужно выделить следующие:

закон о дисциплинарной ответственности государственных служащих (дисциплинарный устав);

закон о денежном содержании государственных служащих;

закон о присвоении государственным служащим квалификационных разрядов;

закон о пенсиях государственных служащих.

Заслуживают обсуждения предложения о подготовке проектов законов «О должностном лице» и «Об административной процедуре» (об общих правилах взаимодействия государственных служащих с гражданами).

2.3 Субсидиарное регулирование государственного управления трудовым законодательством

Что же представляет собой законодательство о государственном управлении на сегодняшний день? Это комплекс нормативных правовых актов различных отраслей законодательства -- конституционного, административного, трудового, финансового и др. Отношения между госслужащим и его работодателем -- государством по поводу исполнения работником его обязанностей регулируются прежде всего трудовым законодательством. Проблемы же правового статуса, реестра государственных должностей, квалификационных требований и разрядов и другие организационные вопросы находятся в ведении административного законодательства.

Есть вопросы и совместного ведения этих видов законодательства -- это права, правоограничения, обязанности госслужащих и др.

Итак, отношения по поводу исполнения государственного управления составляют предмет трудового законодательства, да и поступают люди на эту работу на основании трудового договора. Это прямо предусмотрено и Законом о госслужбе (ст. 4, п. 3 и ст. 21, п. б) Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г.. А раз так, то законы для всех одни, поэтому госслужащие уравниваются с работниками государственных и частных предприятий не только в плане оформления трудовых отношений, но и по режиму рабочего времени, в отношении отдыха, отпусков, оплаты труда, оснований увольнения, порядка разрешения трудовых споров, пенсионного и социального обеспечения и т. д.

Но верно ли это? Ведь в трудовом законодательстве не учитываются публично-правовая природа государственного управления, неравный статус субъектов права -- государства и государственного служащего. В государственном управлении же господствует императивный подход: разрешено только то, что прямо указано в законе. Трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к госслужащим.

Поэтому встает задача преодолеть такое субсидиарное регулирование государственного управления трудовым законодательством, ввести режим публичного регулирования. Но чтобы сделать это, нужна детальная регламентация государственного управления нормами конституционного, административного, финансового права. При этом основная «нагрузка» должна лечь на административное право. Нормы же трудового законодательства могут быть сохранены только для вспомогательно - технического персонала государственных органов.

3. Правовое регулирование государственного управления в субъектах Российской Федерации

Сущность и особенности государственного управления, в субъектах РФ

Как уже отмечалось, Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации лишь федеральное государственное управление. В соответствии с этим положением Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г определяет, что на госслужбу субъектов Федерации распространяется их ведение.

Под государственным управлением в субъектах РФ понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в аппаратах государственных органов субъектов РФ для обеспечения исполнения их полномочий. Как и федеральная эта служба осуществляется в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в других органах, наделенных субъектом Федерации соответствующими полномочиями.

Особенности этого вида государственного управления состоит в том, что она:

проходит в основном в границах этих субъектов и решает подведомственные им задачи;

осуществляется в одной или в двух палатах законодательного органа в зависимости от его структуры (так, в Башкирии, Карелии, Республике Саха (Якутия) двухпалатная структура и государственное управление протекает в аппаратах обеих палат);

законодательство состоит из нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов.

На начало 1999 г. подавляющее большинство субъектов Федерации приняли собственные законы о государственном управлении. Однако поскольку федеральная законодательная база не создана по сей день, при создании и действии этих законов обнаружились противоречия, нестыковки и появились по крайней мере два противоположных подхода.

Два подхода государственного управления

Сторонники первого подхода начинают свою аргументацию со ссылок на Конституцию РФ. Они считают, что поскольку вопрос регулирования государственного управления субъектов РФ не отнесен ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению (ст. 72), то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов РФ. Отсюда логически вытекает, что к ведению России относится только федеральное государственное управление, что и закреплено в Конституции (ст. 71, п.»т»). Кроме того, такой вывод подкрепляется ссылкой на ст. 2 Закона о госслужбе Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г, где государственное управление субъектов РФ отнесена к их ведению. Этот подход не только дискутировался, но воплотился в целом ряде законов о государственном управлении субъектов РФ в Башкирии, Иркутской области, Татарстане, Республике Саха (Якутия) и др.

Но ведь законодательство о государственном управлении является частью административного. Сторонники первого подхода забывают или игнорируют этот факт. А административное законодательство, согласно ст. 72, п. «к» Конституции РФ, относится к совместному ведению России и ее субъектов. И оно включает не только федеральные законы в подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Да и из ст. 2 Закона о госслужбе вытекает только то, что к ведению субъектов Федерации относится сама госслужба в них, т. е. ее организация. Но ни в этой, ни в других статьях нет ни слова о правовой компетенции. Понятно, что организация государственного управления и законодательство о ней -- вещи совершенно разные. И это особенно наглядно демонстрирует Конституция РФ: в ст. 77 говорится, что организация органов власти субъектов РФ относится к их ведению, а в ст. 72, п. «н» -- что регулирование основ организации государственной власти в субъектах РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. «к» ст. 76 ч. 2) однозначно следует: государственное управление в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным актам. Другими словами, она относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.

На этом положении и основан второй подход. Он закреплен в ряде законов субъектов Федерации. Среди них законы о государственном управлении Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Свердловской, Воронежской областей и др.

Что регулируют сами субъекты РФ?

Как раз в вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство выглядит достаточно полным и содержит практически исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося исключительно к ведению субъектов Федерации. И проблема этих субъектов вовсе не в том, чтобы взять на себя несвойственные им функции, а в том, чтобы в полной мере реализовать предоставленные им. По крайней мере на сегодняшний день эта реализация оставляет желать лучшего. А ведь перечисленные ниже вопросы, ждущие своего регулирования, важны прежде всего для самих субъектов РФ:

финансирование государственной службы, В большей части законов вообще нет статей по данному вопросу;

квалификационные требования к должностям;

порядок ведения личных дел, реестр государственных служащих;

их поощрения;

гарантии для них;

материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;

управление государственной службой и др.

Наиболее типичными отступлениями от разрешительного режима регулирования государственного управления в актах субъектов Федерации являются:

закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 Федерального закона Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г;

включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми в соответствии с Федеральным законом (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т.д.);

расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что противоречит ст. 14 Федерального закона;

расширение перечня правоограничений, что противоречит ст. 11 Федерального закона;

закрепление за собой полномочий по регулированию собственными законодательными актами вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Например, регулирование отдельных видов государственного управления субъекты нередко относят к своему ведению, что противоречит п. 2 ст. 4 Федерального закона;

требование присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г.;

закрепление необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу, что противоречит ч. 4 ст. 32 Конституции РФ и др.

Поскольку таких вопросов накопилось довольно много, необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.

Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской федерации должно осуществляться, исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и положений Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Следовательно, и акты законодательства субъектов РФ о государственной службе требуется привести в соответствие с федеральным законодательством, как это и предусмотрено в ст. 29 Федерального закона от 31 июля 1995 г. Надо только не впадать в другую крайность и понимать, что приведение в соответствие вовсе не означает тотальной унификации и трафаретного копирования норм Федерального закона. Правовые акты субъектов Федерации призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство крайне ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации. И станет, когда само достигнет стабильности.

4. Правовое регулирование специальных видов государственного управления

4.1 Специальные виды государственного управления

Под видом государственного управления понимается ее специализация по содержанию, которое, в свою очередь, проистекает из целей и функций соответствующих государственных органов. Имеются в виду государственные органы, обеспечивающие общественный порядок, права и свободы человека, соблюдение определенных правил поведения и деятельности и т.д. Соответственно к специальным видам государственного управления относятся:

военная;

дипломатическая;

налоговая;

правозащитная (в аппарате Уполномоченного по правам человека);

служба в контрольно-надзорных государственных органах (Счетная палата, Государственный комитет по антимонопольной политике и другие федеральные службы надзора и контроля);

служба в финансово - кредитных государственных органах (Федеральное казначейство, Центральный банк Российской Федерации и др.);

служба в аппаратах избирательных комиссий (ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ) и др.

Государственное управление в правоохранительных органах проходит:

в аппаратах органов суда (Конституционный суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, в том числе и военные, арбитражные суды);

в органах прокуратуры (Генеральная прокуратура Российской Федерации и прокуратуры, входящие в систему прокуратуры по Конституции Российской Федерации (ст. 129) и Закону о Прокуратуре Российской Федерации (ст. 11);

в органах внутренних дел (милиции) (МВД);

в органах налоговой полиции (ФСНП);

в таможенных органах (ГГК);

в органах федеральной службы безопасности (ФСБ);

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5