Вопрос о принятии такого акта, как Админист-ративно-процессуальный кодекс, ставился учены-ми-процессуалистами и учеными-административис-тами давно. При этом точки зрения о месте и содер-жании норм, регламентирующих судопроизводство по административным делам, весьма неоднозначно представлены в юридической науке.

Так, Г.Л. Осокина еще в 1990 г. предлагала «по мере становления административно-процессуаль-ной отрасли советского права исключить из ГПК РСФСР гл. 22,23,24,24-1,25, поместив их в адми-нистративно-процессуальные кодексы союзных республик». Необходимость особой процессу-альной формы проверки законности администра-тивных актов в области гражданских, семейных, жилищных, земельных и других правоотношений отмечали Д.М. Чечот Чечот Д.М. Неисковые производства. М., 1973. С. 10-12., Б.Н. Юрков Юрков Б.Н. Проблемы судебного контроля и надзора в советском государственном управлении. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. Харьков, 1988. С. 16-17., И.М. Зай-цев Зайцев И.М. Административные иски // Российская юсти-ция. 1996. № 4. С. 23-25.. Проблемам сущности административных споров и формы их разрешения значительное вни-мание уделено учеными-административистами.

Представители науки административного права главным образом заняты разработкой таких адми-нистративно-процессуальных норм, которые упо-рядочили бы эффективность разрешения споров в сфере управленческих отношений. Этим вопросам посвящены многочисленные труды В.Д. Сороки-на, Н.Г. Салищевой, Е.В. Додина и др.

Некоторые ученые-административисты дают широкое понятие административного процесса и предлагают в связи с этим соответствующую мо-дель Административно-процессуального кодек-са, предназначенную и для упорядочения органи-зационно-исполнительной деятельности, и для разрешения споров в сфере управления между гражданами и органами власти. Предлагается в этих же кодексах предусмотреть разрешение спо-ров как в порядке подчиненности, так и судебны-ми органами (суды общей юрисдикции, админист-ративные суды. Ю.А. Тихомиров с последова-тельной настойчивостью предлагает поэтапное формирование современной административной юстиции, не допуская излишней поспешности в такой важной сфере, как создание администра-тивных судов, которые и будут осуществлять су-дебную власть посредством административного судопроизводства. Он считает необходимым разработать Федеральный закон «Об админист-ративной юстиции Российской Федерации» и подготовить Основы и Кодекс административ-ного судопроизводства Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 790.. Н.Г. Салищева и Н.Ю. Хаманева считают, что нужен единый нор-мативный акт, и на его создание следует обратить внимание ученых-административистов Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере испол-нительной власти. М., 1997. С. 231.. Пра-вильнее, видимо, говорить в данном случае о сов-местном сотрудничестве с учеными-процессуали-стами, тем более что в заключение авторы (уже неоднократно) ставят вопрос о подготовке адми-нистративных судов, о подготовке и принятии Кодекса РФ об административном судопроизводстве Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрис-дикция в СССР. М., 1970. С. 11-12.. Имеются и другие суждения о месте адми-нистративного судопроизводства в судебной сис-теме Российской Федерации. Так, В.А. Туманов полагает, что административное судопроизводст-во должно развиваться не путем создания само-стоятельной судебной системы административ-ных судов, а «путем создания в областных, крае-вых, верховных судах республик, в Верховном Суде Российской Федерации специализирован-ных административных палат». Предметное обсуждение проблемы админист-ративного судопроизводства в сегодняшней пра-вовой реальности напрямую связано с реализаци-ей идеи создания административных судов в Рос-сийской Федерации. Председатель Верховного Суда РФ, доктор юрид. наук. В.М. Лебедев изло-жил Президенту РФ В.В. Путину концепцию со-здания административных судов в системе судов общей юрисдикции. С одобрения В.В. Путина Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу на правах законодательной инициативы проект Федерального конституционного закона «О Фе-деральных административных судах в Российской Федерации». По мнению В.М. Лебедева, эти суды «должны рассматривать жалобы граждан на дея-тельность должностных лиц, органов управления и местного самоуправления, а также дела, связан-ные с обжалованием в суде нормативных актов и с нарушением избирательных прав граждан».

Ю.А. Тихомиров полагает, что в порядке адми-нистративного судопроизводства следует рассма-тривать четыре основные группы дел. К первой группе он относит все дела, имеющие публично-правовой характер, например оспаривание отказа в предоставлении публичной информации, о пре-пятствиях к занятию должности, о выборах и т.п. К этой же группе предлагается отнести споры о законности привлечения к административной от-ветственности граждан и должностных лиц в со-ответствии с нормами КоАП. Вторую группу должны составить дела по спорам о правомерно-сти нормативных и ненормативных правовых ак-тов. Третью группу составят тематические споры: из бюджетного, налогового, санитарно-эпидемиологического, экологического, таможен-ного законодательства. В четвертую группу сле-довало бы объединить дела по спорам о компе-тенции в системе органов исполнительной власти, т.е. все споры по аспектам деятельности органов власти, управления, в том числе и по «вертикали» между однородными федеральными и региональ-ными органами.

Предложенная классификация не бесспорна с точки зрения критериев, по которым принято объединение в тот или иной процессуальный ин-ститут дел, подлежащих рассмотрению в порядке того или иного вида судопроизводства граждан-ского процесса (исковое, особое, производство из административно-правовых отношений). С точки зрения процессуальной науки в предложенной классификации не прослеживается объедини-тельная концепция: общность, схожесть процес-суальных средств защиты, используемых судом при разрешении этих споров. Так, вряд ли право-мерно объединение в одну группу (первую, к при-меру) споров из публичных правоотношений, где предметом судебной защиты является публично-правовой интерес, с делами по спорам о праве ад-министративном «в чистом» виде - из отношений, урегулированных Кодексом об административ-ных правонарушениях.

Считается более правильным критерием объе-динения процессуальных институтов в правовую общность считать особенность процессуальных средств, применяемых судом для правильного рассмотрения и разрешения соответствующих категорий дел. При таком подходе классифика-ция споров, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, должна быть несколько иной. Следует отметить, что вы-бор тех или иных процессуальных средств для разрешения того или иного правового конфликта суд определяет, исходя из предмета судебной за-щиты по тому или иному конкретному спору.

Предмет судебной защиты по административ-ным делам неоднороден. Защите могут подле-жать как субъективные материальные права, воз-никающие из административно-правовых отноше-ний (например, о защите жилищного, земельного, финансового, пенсионного права и т.п.), так и публичные права, свободы, охраняемые законом интересы граждан (например, защита избира-тельных прав, права на выезд из страны и въезд в страну и т.п.). По предмету судебной защиты все административные иски могут быть классифици-рованы следующим образом.

Первую группу составят иски, возникающие из публично-правовых отношений, где предме-том судебной защиты непосредственно являются публично-правовые интересы гражданина (груп-пы граждан).

Вторую группу будут составлять иски по защи-те субъективных прав граждан, нарушенных из-данием незаконного административного акта, принятием должностным лицом решения, совер-шения иного юридически значимого действия в от-ношении гражданина, которыми, по его мнению, нарушены его жилищные, земельные, граждан-ские, пенсионные и другие субъективные права.

К третьей группе следует отнести иски по ос-париванию законности привлечения граждан или должностных лиц к административной ответст-венности в соответствий с нормами КоАП. Эти иски можно назвать исками об административ-ных правонарушениях.

Предложенная классификация исков по спо-рам граждан с органами публичной власти может составить содержание соответствующей нормы об определении подсудности дел, подлежащих рассмотрению административными судами в по-рядке административного судопроизводства. Чтобы не допустить поспешности в формирова-нии административных судов и выработке адек-ватных для них процессуальных средств разреше-ния административных дел, целесообразным представляется использование гражданской про-цессуальной формы как универсальной, обеспе-чивающей рассмотрение и разрешение всех пра-вовых конфликтов, возникающих из цивилистических (не уголовных) правоотношений.

Следует особо подчеркнуть, что понятие «гражданская процессуальная форма» не тожде-ственно понятию «гражданское судопроизводст-во». Гражданская процессуальная форма обеспе-чивает общее и специальное регулирование гражданского судопроизводства (рассмотрение гражданско-правовых исков), административно-го судопроизводства (рассмотрение администра-тивных исков) и особого производства (установ-ление фактов или обстоятельств, имеющих юри-дическое значение) Скитович В.В. Проблемы административной юстиции как формы реализации судебной власти. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М., 1999. С. 36-37..

Сегодняшние правовые реалии таковы, что настала объективная необходимость создания в системе судов общей юрисдикции специализиро-ванных административных судов по рассмотре-нию и разрешению споров, возникающих в сфере административно-правовых отношений (власте-отношений). Эти споры должны разрешаться в порядке административного судопроизводства.

Административное судопроизводство - это процессуальная форма деятельности администра-тивного суда по рассмотрению и разрешению ад-министративных споров, возникающих между ор-ганами публичной власти или их должностными лицами и гражданами, другими субъектами влас-теотношений, о законности принятых правовых актов, решений, действий (бездействия). Админи-стративное судопроизводство обеспечивается общими и специальными нормами гражданской процессуальной формы, урегулированной граж-данским процессуальным законодательством (ГПК). Возможно, в будущем в связи с изменени-ем судебной системы Российской Федерации воз-никнет необходимость в отдельном нормативном процессуальном регулировании административ-ного судопроизводства в виде Административно-го процессуального (судопроизводственного) ко-декса РФ Салищева Н.Г, Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. №. 1 . С. 5 - 11..

Как заметил В.В. Скитович, «понятие "адми-нистративный иск", как и "административный спор", может быть легализовано лишь при том непременном условии, когда административная юстиция обретет все необходимые черты само-стоятельной судебной власти. Поскольку в этом случае данный термин будет функционировать в рамках собственной системы процессуальных ко-ординат» Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 5 - 13..

Дальнейшее исследование проблем админист-ративного судопроизводства следовало бы разви-вать в направлении изучения практики рассмот-рения и разрешения дел возникающих из админи-стративно-правовых отношений, выявления пробелов законодательства, вопросов, требую-щих своевременного законодательного разреше-ния в отраслях как материального, так и процес-суального права. Это позволит ускорить разра-ботку и завершение всех поставленных вопросов теории и законодательства по созданию в системе судов общей юрисдикции административных су-дов по рассмотрению и разрешению споров граж-дан с органами публичной власти в порядке адми-нистративного судопроизводства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги, можно констатировать, что на сегодняшний день в России, наконец, начинает проявляться политическая воля к выделению в судебной системе специализированных административных судов, осуществляющих административное судопроизводство.

Правовая основа судебной защиты прав и свобод граждан, содержащаяся в современном российском законодательстве, характеризуется излишней усложненностью, противоречивостью и нестабильностью. Несогласованность и непоследовательность в вопросе административной юстиции подтверждается тем, что по сей день в России не существует единой правовой отрасли, которая всесторонне регламентировала бы материальные и процессуальные вопросы административной юстиции. Между тем, все главные юридические предпосылки к введению этого важнейшего вида судебного контроля - налицо, причем не вызывает сомнения их соответствие высшему стандарту демократического правового режима.

Административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства (правосудия), занимающегося рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан, а также других субъектов права. С юридической, процессуальной точки зрения, данный правовой институт должен быть назван административным процессом, по аналогии с гражданским процессом, или уголовным.

Административная юстиция должна стать полноценным судебным контролем за действиями и решениями исполнительной власти и призвана обеспечивать права и свободы человека и гражданина.

И, наконец, учитывая, что в России на сегодняшний день сложилась материальная и процессуальная база, имеются теоретические разработки, изучен зарубежный опыт административной юстиции, следует признать насущной задачу разработки проекта ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ», и Административно-процессуального кодекса, включающего в себя статьи о порядке рассмотрения споров между гражданами и другими субъектами права и органами исполнительной власти, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Принятие таких законов и внесение соответствующих изменений в уже действующие федеральные законы способствовало бы созданию судебной власти, реально контролирующей управленческий процесс и участвующих в нем субъектов права.

Нам нужна сильная судебная власть, которая могла бы обеспечить подлинную защиту конституционных прав и свобод граждан, и одной из гарантий этого является специализация судов, в частности, создание судов административной юрисдикции.

Необходимость таких судов обосновывается их особыми задачами по отношению к исполнительной власти и контрольных функций, так как для перспективной и своевременной администрации (управления), решающей многочисленные задачи, нужен полный и широкий судебный контроль.

Потребуется сформировать массив материальных и процессуальных административных норм. Законодательство в данной сфере, как известно, относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). С учетом этого систему административного и административно-процессуального законодательства можно представить на федеральном уровне в следующем виде:

а) Основы административно-процессуального законодательства;

б) Основы административного судопроизводства (участники, процессуальные действия и т.п.) и в качестве их составной части возможен Кодекс административного судопроизводства;

в) Закон о порядке обращений граждан, рассмотрения их заявлений и жалоб в государственных органах;

г) Закон о предоставлении гражданам информации органами исполнительной власти;

д) Закон о порядке рассмотрения споров о компетенции в системе органов исполнительной власти;

е) обновленные нормы КоАП;

ж) Закон об административных судах.

Предложенная стратегия развития административного судопроизводства рассчитана на достижение трех целей - обеспечение легальности и прочной законодательной основы всей управленческой, административной деятельности, повышение ее эффективности, укрепление системы судебной защиты в нашей стране.

ГЛОССАРИЙ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета. №237. 1993. 25 декабря.

2. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005) «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1.

4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002. № 138-ФЗ // Собрание Законодательства РФ. 2002. № 66. Ст. 4532.

5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.11.1995. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществле-нии правосудия» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1.

Научная литература

6. Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. № 2.

7. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов  Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004.

8. Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. Учебное пособие. - М., 1987.

9. Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 11.

10. Загряцков  М. Д.  Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве // Административная юстиция. Конец XIX -- начало XX вв.: Хрестоматия. Т. 1.

11. Зайцев И.М. Административные иски // Российская юсти-ция. 1996. № 4.

12. Додин Е.В. Доказательства в административном про-цессе. М., 1973.

13. Мельникова В.И. Административно-процессуальные нормы: общий обзор // Журнал российского права. 2004. № 3.

14. Осокина Г.Л. Проблемы иска и права на иск. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. Томск, 1990.

15. Осокина Г.Л. Иск (Теория и практика). М., 2000.

16. Панова И.В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 10.

17. Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Извеестник вузов. Правоведение. 2000. № 2.

18. Панова И. В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998.

19. Папелиашвили Г. Административно-процессуальная защита прав и свобод граждан // Законность. 2003. № 10.

20. Попов Ю.А. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции // Государство и право. 2002. № 5.

21. Попова Ю.А. Административный иск и про-цессуальная форма его разрешения // Система граж-данской юрисдикции в канун XXI века: современное состо-яние и перспективы развития. Екатеринбург, 2000.

22. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрис-дикция в СССР. М., 1970.

23. Салищева Н.Г, Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. № 1.

24. Серкяев П. Ведение административного судопроизводства - конституционный долг законодателей // Российская юстиция. 2003. №. 12.

25. Скитович В.В. Проблемы административной юстиции как формы реализации судебной власти. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М., 1999.

26. Старилов  Ю.  Н.  От  административной юстиции к  административному судопроизводству. Воронеж, 2003.

27. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. - М., 2001.

28. Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6.

29. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

30. Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. № 8.

31. Уткин Д.В. Административное судопроизводство в современном правовом государстве: Автореф. дисс. канн. юр. наук. - Воронеж, 2004.

32. Уткин Д.В. Административное судопроизводство в системе правового  государства // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов / Под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж, 2003.

33. Хазанов С.Д. Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении // Российский юридический журнал. 2004. № 1.

34. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере испол-нительной власти. М., 1997.

35. Чечина Н.А. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений (К проекту ГПК РФ) // Правоведение. 1994. № 5.

36. Чечот Д.М. Неисковые производства. М., 1973.

37. Юрков Б.Н. Проблемы судебного контроля и надзора в советском государственном управлении. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. Харьков, 1988.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7