Перша стадія ? стадія правовстановлення ? являє собою процедуру регламентації поведінки піднаглядних суб'єктів. Ця стадія за своїм змістом і призначенням збігається зі стадією нормотворчості всього механізму адміністративно-правового регулювання. Її особливістю стосовно адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є та, що об'єкти нагляду (правила, інструкції, норми, вимоги, стандарти тощо) встановлюються законодавчими органами або вищими органами загальної компетенції відповідно до встановленого для них порядку видання нормативних актів. Ними ж приймається рішення про віднесення конкретного предмету нагляду до відання органів внутрішніх справ. Самі органи внутрішніх справ у цій галузі наділені правами участі в розробці відповідного предмету нагляду і його подальшого нормативного регулювання також відповідно встановленому порядку.

Друга стадія ? наглядові заходи, складається з двох фаз, перша з яких включає фазу здійснення попереджувальних заходів і спостереження, і друга - фазу оцінки відповідності фактичного становища справ встановленому об'єкту нагляду. Зазначимо, що друга стадія при відсутності відхилення від установленого режиму має явно циклічний характер і, на нашу думку, її можна назвати циклом нормального функціонування.

Третя стадія пов'язана з виявленням органом адміністративного нагляду порушень установлених правил, норм, вимог і виходом із цієї причини піднаглядного суб'єкта з режиму нормального функціонування. Вона також складається з кількох фаз: перша з них ? фаза припинення - припинення протиправної поведінки, друга фаза ? фаза відновлення ? приведення піднаглядного суб'єкта до режиму нормальною функціонування, і третя фаза ? оцінки ефективності вжитих заходів, і має циклічний характер. Її, на наш погляд, теж можна назвати циклом відновлення, що триває до входження усієї системи в перший цикл, тобто приведення її до режиму нормального функціонування.

Якщо за результатами аналізу діяльності піднаглядного суб'єкта буде виявлена невідповідність установлених правил поведінки сучасним реаліям, то потрібне повернення до першої стадії ? стадії правовстановлення. Цей цикл можна назвати циклом коригування об'єкта нагляду.

Четверта стадія ? “включення юрисдикційного механізму”, механізму юридичної відповідальності. Така досить загальна назва останньої стадії адміністративно-наглядового провадження органів внутрішніх справ пов'язана з тим, що до безпосередньої компетенції органів внутрішніх справ віднесено застосування заходів лише адміністративної відповідальності і лише за правопорушення, прямо зазначених у Кодексі України про адміністративні правопорушення та інших законодавчих актах. У випадках, коли відхилення об'єкта нагляду від продиктованої поведінки носить незначний характер, можливе інформування органом адміністративного нагляду вищих інстанцій піднаглядного суб'єкта з метою притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності. У тих випадках, коли ці відхилення носять характер злочину, органи внутрішніх справ мусять діяти відповідно до Кримінально-процесуального кодексу України, залучаючи механізм кримінального переслідування.

Наступний елемент змісту адміністративного нагляду органів внутрішніх справ ? методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Традиційно під методами в юридичній літературі розуміють засоби впливу суб'єкта управління на поведінку, діяльність та волю об'єкта управління. [19, С. 78] Традиційною стала також класифікація методів управління залежно від засобів впливу на волю об'єкта управління.

Відповідно до цієї класифікації, методи державного управління поділяються на переконання ? система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними і громадськими органами, що виявляється у здійсненні виховних, роз'яснювальних та заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. [13, с. 150]

Виходячи з державно-владного характеру діяльності органів внутрішніх справ, можна стверджувати, що основним методом їх діяльності є метод державного примусу ? психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми.

Використання методу державного примусу прямо зазначено в більшості нормативних актів, які визначають компетенцію підрозділів і служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративний нагляд. Їх посадові особи при виконанні своїх обов'язків наділяються правами одержувати потрібні дані, вимагати від відповідних піднаглядних суб'єктів виконання своїх вказівок з дотримання певних правил, інструкцій тощо, припиняти усі відхилення від продиктованої поведінки, застосовувати різноманітні заходи державного примусу, у тому числі й адміністративного, аж до накладення адміністративних стягнень. [139, С. 14]

Так, відповідно до ст. 7 Закону України від 17 грудня 1993 р. “Про пожежну безпеку” [46] посадовим особам органів державного пожежного нагляду при здійсненні державного пожежного нагляду надається право:

п. 2 ст. 7 “давати (надсилати) керівникам центральних органів державної виконавчої влади, структурних підрозділів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого та регіонального самоврядування, керівникам та іншим посадовим особам підприємств, установ та організацій, а також громадянам обов'язкові для виконання розпорядження (приписи) про усунення порушень і недоліків з питань пожежної безпеки.

У разі порушення правил пожежної безпеки, що створює загрозу виникнення пожежі або перешкоджає її гасінню та евакуації людей, а також у випадках випуску пожежнонебезпечної продукції, систем і засобів протипожежного захисту з відхиленням від стандартів чи технічних умов або у разі їх відсутності - припиняти чи забороняти роботу підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатацію будівель, споруд, окремих приміщень, опалювальних приладів, дільниць електричної мережі, проведення пожежнонебезпечних робіт, випуск та реалізацію пожежнонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, дію виданих дозволів на право проведення робіт”;

п. 4 ст. 7 “притягати до адміністративної відповідальності посадових осіб, інших працівників підприємств, установ, організацій та громадян, винних у порушенні встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанні приписів, постанов органів державного пожежного нагляду, використанні пожежної техніки та засобів пожежогасіння не за призначенням”;

п. 5 ст. 7 “застосовувати штрафні санкції до підприємств, установ та організацій за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконання розпоряджень (приписів) посадових осіб органів державного пожежного нагляду”. [46]

Зрозуміло, держава, у тому числі і в особі органів внутрішніх справ, наділених функцією адміністративного нагляду, використовує для досягнення своїх цілей і розв'язання, що стоять перед нею завдань, не лише владні розпорядження, але й примус. Вони можуть, наприклад, досягати тих же самих результатів і шляхом виховного впливу на суб'єкти управління, і за допомогою економічного стимулювання. [85, С. 149]

Названі вище методи діяльності підрозділів і служб органів внутрішніх справ, які здійснюють адміністративний нагляд, у розумінні досягнення основної і проміжних цілей, дістають своє проявлення у ряді спеціальних методів, таких як спостереження, огляд, реєстрація, перевірка, запит тощо, які, по суті вирішують ряд спеціальних завдань адміністративного нагляду.

Продовжуючи дослідження адміністративного нагляду, зазначимо, що у своїй діяльності він виступає в двох аспектах:

як спосіб забезпечення законності в державному управлінні;

як одна з функцій державного управління.

Стосовно адміністративного нагляду як способу забезпечення законності в державному управлінні серед вчених-адміністративістів існують різні думки.

Відповідно до однієї адміністративний нагляд поглинається контролем у системі способів забезпечення законності, стосовно другої ? розглядається як самостійний спосіб цієї системи. [19, С. 172] Подібна подвійність думок склалася у вигляді розходжень у підході до визначення понять контролю і нагляду, в оцінці контрольних і наглядових органів, їхній характеристиці.

Одним із важливих завдань державного управління є охорона громадського порядку. Виділення цього завдання, на наш погляд, обумовлене: по-перше, тим, що сфера громадського порядку значною мірою відрізняється від усіх інших сфер життя суспільства і держави [40, С. 33]; по-друге, тим, що суб'єкти адміністративного нагляду в сфері громадського порядку організаційно належать особливій системі правоохоронних органів ? органам внутрішніх справ (міліції).

Для повнішого й детальнішого розгляду теми дисертаційного дослідження вважаємо за потрібне зупинитися на аналізі змісту понять “громадський порядок” і “громадська безпека”.

Щоб зрозуміти специфіку адміністративного нагляду за дотриманням громадського порядку варто розкрити особливості самого поняття “громадський порядок”.

Досить повно розкрив зміст поняття громадського порядку В.В. Лазарєв, який пише: “громадський порядок ? це певна якість (властивість) системи суспільних відносин, що складаються у такій упорядкованості соціальних зв'язків, що веде до погодженості і ритмічності громадського життя, безперешкодного здійснення учасниками суспільних відносин своїх прав і обов'язків і захисту їхніх обґрунтованих інтересів, суспільного та особистого спокою”. [86, с. 105]

Визначаючи поняття громадського порядку, потрібно враховувати, що громадський порядок варто розуміти й вузькому і широкому розумінні.

Так, А.П. Коренєв у широкому розумінні цього слова визначає “громадський порядок як соціальну категорію, тобто систему усіх соціальних зв'язків і відносин” [86, С. 190]. У цьому дисертаційному дослідженні нами розглядається інтерпретація громадського порядку у вузькому змісті цього слова, що “охоплює не всю систему врегульованих соціальними нормами суспільних відносин, а їх частину (підсистему), яка складається у певній сфері громадського життя” [86, С. 191].

Виділення поняття громадського порядку у вузькому розумінні слова обумовлене тим, що суспільні відносини, які складаються в тій чи іншій соціальній сфері, мають певну специфіку, що встановлює відповідальність за правопорушення, які посягають на громадський порядок як правову категорію, а також визначає спеціальні функції по забезпеченню громадського порядку та органів, що реалізують ці функції.

Власне визначення поняття “громадський порядок” пропонує М.В. Корнієнко. Так, під громадським порядком він розуміє обумовлену потребами суспільства система врегульованих соціальними нормами відносин, що складаються в громадських місцях в процесі спілкування людей, яка має за мету забезпечення сприятливої обстановки функціонування суспільного життя, нормальних умов для праці та відпочинку людей, для діяльності державних органів, підприємств, установ і організацій. [75, С. 19]

Слушним, на наш погляд, є визначення громадського порядку, запропоноване дослідником проблем адміністративної відповідальності в сфері громадського порядку В.Ф. Захаровим. Під громадським порядком він розуміє систему суспільних відносин, що регулюються нормами права і моралі, яка в інтересах народу сприяє створенню нормальних умов для виробництва, культурного відпочинку та спілкування людей, для функціонування органів державної влади, а також забезпечує недоторканість громадян і спокій у громадських місцях. Як наслідок, система суспільних відносин, які є змістом громадського порядку, охоплює різні групи вольових зв`язків. Такими, по-перше, виступають зв`язки, спрямовані на створення нормальних виробничих відносин, культурного відпочинку, побуту і спілкування людей; по-друге, зв`язки, що сприяють нормальному функціонуванню органів державної влади; по-третє, зв`язки, що забезпечують недоторканість громадян і спокій у громадських місцях [58, С. 7-8].

Підкреслюючи соціальний зміст відносин громадського порядку, які складаються не тільки в місцях присутності громадян, але і в інших місцях, у суспільстві в цілому, І.П. Голосніченко відзначає, що досліджуване поняття включає в себе всі існуючі в ньому відносини, які складаються не тільки під впливом права. [31, С. 15]

На жаль, дотепер у нормативних документах немає чіткого і єдиного визначення, що є громадським порядком, хоча одним із завдань покладених на міліцію, є “охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки” [43]. Ми сподіваємося, що законодавець зверне на це увагу й усуне невідповідність.

Для того, щоб найглибше усвідомити призначення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку, треба також визначити поняття, - а що ж таке охорона громадського порядку? На нашу думку, дуже точне трактування цього поняття дали М.І. Єропкін і Л.Л. Попов. “Охорона громадського порядку ? це проведення державними органами в тісному зв'язку з громадськістю різноманітних заходів для забезпечення недоторканності громадян, захисту їх прав і законних інтересів, народного надбання, по створенню обстановки спокою, нормальних умов для роботи державних, суспільних підприємств, організацій і установ” [41, С. 8].