Для методів і форм адміністративного нагляду характерні ті ж ознаки, що й для форм управління взагалі. [130, С. 88] Так само, як і для управління, форми нагляду є зовнішнім вираженням змісту здійснюваної діяльності.

Очевидно, що процес реалізації компетенції органів нагляду в системі державного управління і, зокрема, управління в сфері охорони громадського порядку, полягає в практичному застосуванні тих конкретних форм, що відповідають змістові і цілям адміністративного нагляду.

Як наслідок цього, форми нагляду різні за своїм цільовим призначенням. Особливої уваги заслуговують ті з них, які безпосередньо пов'язані з компетенцією суб'єкта нагляду, виходячи із змісту конкретних його повноважень.

1.3.1. Форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ

Цілком припустимою є класифікація форм наглядової діяльності, за якою вони можуть бути згруповані в одному ряду з компетенцією. У цьому випадку форми можуть бути подані як такі, що забезпечують:

діяльність, пов'язану з регулюванням відповідних суспільних відносин;

наглядову діяльність;

застосування адміністративно-правових санкцій чи юрисдикційної діяльності.

Спроба саме в такий спосіб подати форми адміністративної наглядової діяльності створює певні труднощі їх детальної характеристики. Тут неминучі повторення, оскільки в кожній групі форм матимуть місце, скажімо, правові й неправові, організаційні і пов'язані, наприклад, із здійсненням матеріально-технічних дій тощо.

На наш погляд, класифікація форм наглядової діяльності за основним критерієм ? зв'язком з компетенцією органу адміністративного нагляду - має сенс та досить важливе значення.

Здійснюваний у межах державного управління адміністративний нагляд виступає як вид спеціальної діяльності. Віна помітно відрізняється своїм змістом від всіх інших дій з управління, а отже має потребу в спеціалізації конкретних його форм. Причому особливим чином тут проявляють себе неправові форми. Їх закріплення в механізмі адміністративного нагляду не є продуктом загальних державних правовстановлень, а результатом вибіркового підходу центрального галузевого органу управління (МВС України) до оцінки конкретних форм діяльності, їх раціональності і доцільності.

Форми, обумовлені актами внутрішньогалузевого характеру, не є сталими, раз і назавжди встановленими. Вони можуть видозмінюватися доповнюватися в залежності від стану не лише піднаглядних об'єктів, але й від рівня організованості самої системи нагляду, її науково-технічної озброєності.

Самостійна класифікація форм нагляду розкриває ті з них, які не характерні для інших функцій управління, але реально існують у системі адміністративного нагляду.

Виходячи із сказаного класифікацію форм адміністративної наглядової діяльності можна викласти в такому вигляді:

участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління;

розробка нормативних актів галузевого управління;

видання нормативних актів у порядку нагляду;

видання індивідуальних актів адміністративного нагляду;

проведення безпосередніх організаційних і організаційно-політичних заходів.

Спробуємо розглянути подану класифікацію детальніше.

Участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління являє собою таку форму діяльності органів адміністративного нагляду, що містить ряд особливостей, які лежать в основі відмінностей наглядової діяльності від будь-якої іншої, здійснюваної в рамках державного управління.

Процес виконавчо-розпорядницької діяльності завжди характерний для правотворчості. Це обумовлюється потребою оперативнішого регулювання динамічних управлінських відносин.

Закони та інші акти органів державної влади, встановлюючи найзагальніші норми і правила поведінки, не можуть забезпечити швидке реагування на швидкоплинні суспільні відносини і охопити всі сторони громадського і державного життя. Крім того, органи управління та інші складові суб'єкти різних видів управлінської діяльності (суб'єкти нагляду) є не лише постійними, але й оперативно діючою частиною державного апарату, на них покладене завдання регулювання відповідних суспільних відносин у формі видання нормативних актів.

Важливою особливістю діяльності органів адміністративного нагляду як суб'єктів спеціальної діяльності, є їх обмежена правотворчість. У сформованій практиці правового регулювання в сферах адміністративного нагляду його суб'єктам приділяється в основному роль підготовчої інстанції. Особливо це помітно в діяльності суб'єктів нагляду в системі міліції, насамперед тому, що ізольовано від органів галузевого управління вони не являють собою систему в загальноприйнятому розумінні, а є лише частиною окремих ланок територіальних підрозділів міліції.

Зазначимо, що в системі міліції піднаглядні об'єкти та їх правові режими відмінні один від одного. Регулювання груп суспільних відносин не лише в сферах нагляду, але й в середині них, носить виразно специфічний характер.

Незважаючи на те, що нагляд у кожній із сфер у системі міліції істотно відмінний, як різні і піднаглядні об'єкти, все ж таки можна говорити і про властиві цій діяльності загальні форми правотворчості.

Для органів адміністративного нагляду характерна лише участь у розробці нормативних актів, які приймаються або органами законодавчої, або виконавчої влади.

Внесок органів нагляду в правове регулювання відповідних суспільних відносин досить помітний. Будучи головними суб'єктами правозастосовчої діяльності в закріплених за ними сферах суспільних відносин, органи адміністративного нагляду акумулюють весь досвід їх правового регулювання. Саме вони виступають найбільш компетентними ланками державного апарату з певного кола питань, зокрема, з проблем правового регулювання окремих соціальних процесів (груп суспільних відносин), що відбуваються в житті суспільства і держави.

Визначення форм правотворчості органів нагляду тісно пов'язане з загальнотеоретичною проблемою процесу правотвотворчості, яким приділяється значна увага в роботах учених-юристів, які займаються цією проблемою.

З метою детальнішого розгляду цього питання вважаємо за потрібне звернутися до точки зору, висловленої в юридичній літературі Ю.А. Тихомировим. Аналізуючи стадії законодавчого процесу, він відзначає відмінність його від процедур підготовки інших правових актів [135, С. 182]. Із шести стадій процесу, названих Ю.А. Тихомировим [135, С. 183], практично кожна має місце в діяльності органів адміністративного нагляду.

Прогнозування і планування нормативних актів загальнодержавного значення по встановленню правових режимів піднаглядних об'єктів, визначенню статусу органів нагляду, відповідальності за конкретні правопорушення не можна уявити собі без участі суб'єктів нагляду. Саме вони вносять пропозиції до інстанцій стосовно зміни діючих або прийняття нових актів. Розробка концепції акту, підготовка його проекту виконуються безпосередньо органами нагляду за їх активною участю. Органи адміністративного нагляду в особі Міністерства внутрішніх справ України є активними учасниками процесів концептуальних розробок, кодификації адміністративного законодавства разом з іншими правоохоронними органами.

Важливо наголосити, що діяльність з удосконалення відповідних правових інститутів є постійною для органів адміністративного нагляду. Саме вони в системі МВС України є ініціативною стороною в основних стадіях правотворчості. Це є достатньою підставою для висновку про наявність в органах нагляду форм діяльності, через які ними реалізується правотворча функція.

Особливе місце в діяльності органів адміністративного нагляду займає також їх участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління, оскільки на практиці вони є не лише ініціаторами прийняття актів, головними їх розробниками, але й забезпечують їх реалізацію.

Всі нормативні акти, які видаються МВС України з питань адміністративного нагляду, розробляються органами нагляду. Це характерно насамперед для органів Державної автомобільної інспекції МВС України, яка виступає як активний суб'єкт правотворчості, наприклад розробка Правил дорожнього руху, які затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року “Про Правила дорожнього руху” [117], а також розробка законів про адміністративну відповідальність за правопорушення в дорожньому русі. І в цьому випадку може йтися про галузеву правотворчість суб'єктів адміністративного нагляду як одну із форм їх діяльності. В цьому вбачається не лише їх участь у “первинному” правовому регулюванні відповідних суспільних відносин, але й у підготовці дублюючих правових актів.

Розробка нормативних актів галузевого управління являє собою особливу форму правотворчості, значною мірою відображаючи специфіку адміністративного нагляду в системі міліції. Ці особливості пов'язані з видовою розмаїтістю наглядових об'єктів, що дозволяє вести мову про сфери нагляду як про відособлені групи суспільних відносин.

Видання нормативних актів в порядку нагляду варто розглядати як основну форму безпосереднього впливу на правовий режим піднаглядних об'єктів.

Зазначимо, що ця форма характерна переважно для державних інспекцій. Однак це не означає, що інші суб'єкти адміністративного нагляду в системі міліції позбавлені права адміністративної правотворчості.

Цей процес у суб'єктів нагляду в сфері охорони громадського порядку, дозвільній і паспортній системах підтверджується багатьма формами, які відображають, власне кажучи, зміст нормотворчості. [29, С. 17-32]

Прикладом можуть виступати рішення органів охорони громадського порядку, що стосуються масових заходів, екстремальних ситуацій і оперативної обстановки (наприклад, наказ МВС України № 513 від 11 серпня 1995 року ”Про заходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях” [99]); рішення органів дозвільної системи стосовно режимів конкретних охоронюваних об'єктів щодо різних організацій, установ, підприємств тощо.

Такий підхід до характеристики цієї форми діяльності міг би викликати заперечення, пов'язані з тим, що нормотворчість у порядку нагляду можна розглядати і як процес правозастосування, здійснюваний суб'єктами адміністративного нагляду. Справді, видання нормативних актів у порядку нагляду, власне кажучи, реалізує загальну норму, що визначає компетенцію суб'єктів нагляду, межі правотворчості і предмети правового регулювання.

З цього приводу зазначимо, що, на нашу думку, незважаючи на те, що акти нагляду “тяжіють” до актів застосування норм права і можуть бути визнані такими, все ж таки варто виходити з потреби їх оцінки як специфічної форми діяльності органів адміністративного нагляду. Це підтверджується такими припущеннями.

1) Кількість подібного роду актів на практиці є досить великою, що дозволяє вести мову про коло осіб, які підпадають під вплив норм.

Це часом призводить до виникнення таких понять, як “населення країни”, “зацікавлені міністерства і відомства”, “громадяни” тощо. Прикладом тут можуть бути акти в сфері охорони громадського порядку, дорожнього руху, паспортної і дозвільної систем.

2) Органи адміністративного нагляду в системі міліції хоча й видають у більшості норми локального організаційно-правового напрямку, все ж таки забезпечують тим самим регулятивну функцію права. Сама собою деталізація загальних правових норм зводить до мінімуму наявність не врегульованих суспільних відносин, включає їх у діючу систему правовідносин. [73, С. 45] Саме таку функцію виконують акти органів нагляду, які містять норми “первинного” регулювання.

3) Видання індивідуальних актів адміністративного нагляду забезпечує реалізацію особливих груп повноважень суб'єктів нагляду. За допомогою індивідуальних актів в кінцевому результаті досягаються мета нагляду та управління.

Але тут неприпустиме змішання понять мети нагляду і примусу. Перша пов'язана з призначенням цієї діяльності в державному управлінні і, як правило, проголошуються правом. Подібні думки поширюються в юридичній літературі на управлінські рішення. [30, С. 30]

Уявляється можливим вбачати аналогію з наглядом, оскільки прийняті в його процесі рішення є управлінськими також за формою. На користь цього припущення свідчить те, що індивідуальні акти, як форма правозастосовчих відносин, покликані обслуговувати інші відносини і не є самоціллю. [38, С. 106]

Функціональне призначення індивідуальних актів органів нагляду в системі міліції та в правотворчості органів нагляду полягає в тому, що ця форма діяльності названих суб'єктів найактивніше впливає на керовану систему суспільних відносин у системі міліції через конкретні сфери адміністративного нагляду.

Проведення безпосередніх організаційних та організаційно-політичних заходів здійснюється не ізольовано від правових форм. Усі форми наглядової діяльності поєднуються із завданнями та цілями нагляду в державному управлінні. Крім того, в сферах адміністративного нагляду в системі міліції проведення розглянутих заходів завершується, як правило, виданням актів. Прикладом можуть бути акти за результатами інспектування, різного роду обстежень піднаглядних об'єктів тощо. І все ж таки багато заходів у сфері нагляду здійснюється без видання актів, а проводяться в життя в порядку повсякденної управлінської діяльності органів нагляду.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22