Реформирование российской государственной службы

2

САРАТОВ 2000 г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение. ……………………………………………………………3

1. Оценка современной российской

государственной службы.

Предпосылки ее реформирования. ……………………….5

2. Сущность и принципы реформирования

государственной службы. …………………………………..13

3. Социальные аспекты реформирования

государственной службы: зарубежный опыт

и Россия. …………………………………………………………20

Заключение. ………………………………………………………...27

Список литературы. ………………………………………………28

Введение

Слово "служба" имеет много значений. Под службой понимается и вид дея-тельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба). Мы будем рассматривать службу как один из ви-дов платной общественно полезной деятельности, которая состоит в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей. Служащий - это гражданин, занимающий долж-ность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управлен-ческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т.д.). Все служащие - это профессио-налы управления, социально-культурного обслуживания.

Гоголь считал, что Россию погубят дороги и дураки. В современной России не-сколько иное представление о причинах наших бед. В частно-сти, мы считаем, что перспективам формирования в нашей стране правового государства и граждан-ского общества серьез-но угрожают две крайне опасные деструктивные установки: неверие в право и почти иррациональные нелюбовь и недове-рие к чиновничеству. Установки эти присущи не только наше-му массовому, но, увы, также немалой части и "просвещенно-го" сознания. Разумеется, обе они имеют мощные и вполне объективные исторические корни и к тому же постоянно под-крепляются наблю-даемой практикой нашей государственной жизни и общения рядового гражданина с государственной ма-шиной. Однако от этого не легче. Если нашей целью является не просто тотальная критика былого и сущего, а стремление выскочить наконец из беличьего колеса "печальной и много-терпеливой истории" России и создать дос-тойное великого на-рода общественное устройство, то такая позиция мало помо-гает. Но для того чтобы отношение к праву и государству из-менилось, нужно, чтобы само оно тоже менялось. Известно высказывание Отто Бисмарка о том, что «с пло-хими законами и хорошими чинов-никами управление еще возможно, но с пло-хими чиновниками не помогут никакие за-коны».

В ст. 3 Закона об основах государственной службы содержит-ся такое опре-деление: «Государственным служащим является граж-данин Российской Федера-ции, исполняющий в порядке, установлен-ном Федеральным законом, обязанности по государственной долж-ности государственной службы за денежное вознаграж-дение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Государственный служащий занимает государственную долж-ность и в уста-новленном порядке использует соответствующие права, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функ-ции.

Содержанием государственной службы является обес-печение исполнения полномочий государственных органов, оборона страны, охрана правопорядка. Го-сударственные служащие выполня-ют государственные функции. Необходимо от-метить, что государ-ственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а зна-чит, с осуществлением исполнительной власти.

Задачи, стоящие перед государством, решаются именно государственной службой. В своей работе госслужащие используют определенные техничес-кие средства, но в основном их достижения, эффективность деятель-ности всего аппа-рата, зависят от организации труда, умения, добросо-вестности, активности служа-щих.

В этой курсовой работе мы обращаемся к одной из самых насущных про-блем современной России - реформированию государственной службы, к концеп-ции модернизации нашего государственного аппарата и, главным образом, к кад-ровому аспекту этой про-блемы. При этом под кадровой политикой понимается сис-тема принципов и проводимых на их основе мероприятий, которые призваны обес-печить подготовку и селекцию кандидатов на должности в госаппарате, комплек-тование аппарата, вторич-ную селекцию, продвижение, переподготовку, стимули-рова-ние, гарантии и ответственность работников, а также их осво-бождение от ра-боты.

1. Оценка современной российской государственной службы.

Предпосылки ее реформирования

Современный российский государственный аппарат лишь ус-ловно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшест-венников - аппарата Российской империи и Советского Сою-за. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика - она больше, нежели даже аналогичная преемствен-ность в общест-вах, не переживавших в нынешнем веке соци-ально-политических катаклизмов, по-добных нашим. И, пожа-луй, интегрирующая российских чиновников всех времен чер-та состоит в том, что как нынешнее наше чиновничество, так и его предшест-венники "не дотягивают" до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были че-ресчур уж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает бес-пристрастности, да и просто компетентности в осуществ-лении своих полномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько "политических ка-честв" и (или) протекции.

Помимо других своих ролей чиновничество в советское время выполняло роль мальчика для битья: политики любили демонстративно покритиковать неуме-лых или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным способом свою "соли-дарность с народом". Между тем роль госаппарата в пери-оды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политиче-ской трансформации - одна из ключевых, но, как можно ви-деть и из истории, и из со-временных попыток политических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор не найдено, а может быть, и вообще не существует.

Проанализируем степень персональной преемственности между номенкла-турой нынешней - "демократической" и прежней - "коммунистической". Так вот, по данным социо-лога О. Крыштановской, в 1995 г. в правительственных струк-ту-рах 75%, а в бизнесе 61% были выходцами из старой совет-ской номенклатуры Крыштановская О. Финансовая олигархия в России//Известия. - 1996. - 10 янв.. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а еще раньше - при Брежневе Савватеева И. О тех, кто нами правит//Известия. - 1995.. Одни эти цифры ставят большой вопросительный знак над официальным тезисом о демократи-ческой революции и дают косвенное, но достаточно убеди-тельное подтверждение концепции Е. Гайдара о происшедшей "номенклатурной приватизации государства". Он писал, в ча-стности: "Коммуни-стическая олигархия сама стала могильщи-ком своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и ко-рыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоро-нах, точнее, превратить похороны своего строя в свое освобо-ждение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя". Собственно, так и произошло: "...именно номенк-латура (и ее "дочерние отряды" вроде так называемого комсо-мольского бизнеса) прежде других обогатилась в ходе раздела собственности" Крыштановская О. Указ соч.. Однако во-прос о цене, которую общество так или иначе платит за разные варианты проведе-ния реформ, выходит за пределы нашей темы. Мы же можем констатиро-вать нали-чие социальной страты номенклатурных "мутантов", ценой определенных самоиз-менений, прежде всего внешних и вербальных, успешно переживших политические перемены и, более того, укрепивших благодаря им свое положение.

Для сохранения выгодного бюрократической элите status quo за фасадом якобы радикальных политических перемен требовалось выполнение по меньшей мере двух условий в рам-ках прежних "правил игры": первое - "пастырской страте-гии власти", второе - максимально возможной персональной и духовной преемст-венности элиты. Как теперь понятно, в но-менклатуру лишь для виду и "строго по пропускам" было до-пущено некоторое число "пришельцев", в том числе и из де-мо-кратов, причем "пропуска" выдавала прежняя номенклату-ра. Сами же "пришельцы" с течением времени либо достаточ-но быстро восприняли правила корпоративного поведения, либо были выдавлены из системы, в том числе из-за действи-тельного недостатка профессиональной подготовки, но, разу-меется, не только и не столько из-за этого.

В целом наша административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них - снижение уровня про-фессионализма. Оно вызвано тем, что наиболее квали-фицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в ос-новном переместившись в коммерческие структу-ры. Другое, более глубоко лежа-щее изменение вызвано, как это ни шокирующе звучит для настроенных по демо-кратиче-скому камертону ушей, исчезновением прежнего партийного "хозяина", который, пусть из соображений, далеких от под-линных общественных интересов, но все же достаточно жест-ко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппа-рат служил, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, сво-ему партийному боссу. Теперь же прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственно, и долж-но быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить. Борь-ба больше идет не за перестройку аппарата, а за роль его но-вого хозяина. В этих условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: ос-вободившись от роли "слуги", он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себе роль хо-зяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной кор-рупции, ставшей почти нормой поведения.

К тому же перестал действовать прежний неформальный "кодекс админист-ративной морали". Разумеется, он был плох и нес с собой массу человеческих и ор-ганизационных издер-жек. В частности, партийно-номенклатурные правила отбора и продвижения отнюдь не способствовали продвижению лучших кадров, а, напро-тив, отсекали независимо мыслящих, талант-ливых и настроенных на перемены ад-министраторов. Но все же нормы этого кодекса как-то сдерживали разгул бюро-крати-ческой безнаказанности. На смену же им пришел не новый, более совершен-ный кодекс, а почти полный моральный ваку-ум, или, как любят повторять наши усвоившие уголовный жаргон политики и журналисты, "беспредел".

Само по себе стремление аппарата подчинить себе политику под флагом борьбы за независимость от произвола политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет и некото-рую российскую специфику. Как и на Западе, наша бю-рокра-тия стремится получить максимальное информационное преи-мущество, а также убедить общество и политиков в незамени-мости своей компетентности. Еще М. Вебер отметил, что мо-нополия на роль профессиональных экспертов - основа бю-рократической власти. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Од-нако в некоторых странах, например в США, этому стремлению существуют про-тивовесы в виде как высо-кого профессионального уровня самих политиков, кото-рых совсем не просто "водить за нос", так и возможности привле-чения независи-мых экспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональной компетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользу послед-него, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся за-ложниками информации и ана-лиза, исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.

В 1995 г. порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации по-лучил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот образец "корпоративного ус-тава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категории, группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой трехмерности, ибо, как известно, мир тоже трех-мерен, а бюрократия, стало быть, претендует быть неким "параллель-ным" миром.) Категорий три - "А", "Б" и "В"; групп пять, называются они "высшие...", "глав-ные...", "ведущие...", "стар-шие..." и "младшие государственные должности государ-ствен-ной службы", причем нумерация идет вверх по должностной лестнице; разря-дов пятнадцать - "действительный государст-венный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "государственный со-ветник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник РФ 1, 2 и 3-го клас-са", "советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса" и, наконец, "ре-ферент государственной службы 1, 2 и 3-го клас-са". Каждый "этаж" разрядов пол-ностью соответствует определенному "этажу" должностей, так что рационального смысла в этом "третьем измерении" вроде бы не слишком много, кроме, разуме-ется, "бюрократи-ческой эстетики", превыше всего чтящей единообразие, регу-ляр-ность и "похожесть на военных". Да и в самих названиях "титулов" и должностей больше всего безвкусного бюрократи-ческого тщеславия, сознания "избранности приобщенных" к государственной машине. Авторы Закона в этой части по суще-ству возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, пе-рещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не хватает лишь мун-диров для чиновников. Во всяком случае, эта сетка чинов открывает гигантское поле "важной государственной работы" и возможностей потешить бюрократиче-ское тщеславие многочисленных кадровиков и их начальников. Причем происхо-дит это во времена, когда другие общества, даже такие традиционно стратифици-рованные, как Великобритания, стремятся преодолеть это наследие иерархи-ческого феодального общества. Мы же возрождаем институты, ставшие анахронизмом еще в XIX веке.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5