Условия обеспечивающего обязательства должны содержаться в решении о выпуске облигаций, в проспекте облигаций, а также в сертификатах облигаций при документарной форме их выпуска. Если обеспечение по облигациям предоставляется третьим лицом, то все вышеперечисленные документы должны быть подписаны и лицом, предоставившим обеспечение.

Часть 3 ст. 817 ГК РФ устанавливает, что договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

Правовое регулирование отношений по госзайму осуществляется не только ГК РФ, но и Бюджетным кодексом РФ Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823. от 30 июля 1998 г., а также ФЗ от 15 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3814..

Определение государственной облигации, содержащееся в ГК РФ, позволяет признать, что права, удостоверяемые ею, являются идентичными правам, предоставляемым облигациями, выпускаемыми другими эмитентами, вследствие чего можно утверждать, что понятие облигации является родовым, включающим в себя различные виды облигаций (корпоративные, государственные), в зависимости от субъекта, эмитирующего ее.

В ч. 3 ст. 817 ГК РФ указывается, что "договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных облигаций или иных государственных ценных бумаг". Аналогичное определение содержится и в ст. 3 ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", устанавливающей, что «государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций и иных ценных бумаг...».

Представляется, что, установив такое правило, законодатель предоставил себе возможность в будущем оформлять отношения госзайма не только посредством государственных облигаций, но и иными видами государственных ценных бумаг. Однако анализ действующего законодательства о государственных ценных бумагах позволяет прийти к выводу, что в настоящее время государственные ценные бумаги выпускаются только в форме государственных облигаций, независимо от конкретного названия такой ценной бумаги. Е.А. Суханов отмечает, что «действительность облигации не зависит от ее наименования (так, инскрипции у нас выпускаются под именем «казначейских векселей», «казначейских обязательств», «золотых сертификатов Минфина» и т.п., что не меняет ни юридической, ни экономической их природы)" Гражданское право: Учебник Т. 1. [Текст] / Под ред. Суханова Е.А. - М.: Волтерс Клувер. 2007. - С. 219-220.. Аналогичного мнения придерживается О.В. Ишутина. Она подчеркивает, что "все виды государственных и муниципальных ценных бумаг, которые при выпуске не были названы облигациями по характеру удостоверенных прав, безусловно, ими являются" Ишутина О.В. Государственные и муниципальные ценные бумаги: вопросы правовой идентификации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Красноярск, 2004. - С. 15..

Следует согласиться с Д.В. Мурзиным в том, что на сегодняшний день, "упоминая иные государственные ценные бумаги, законодатель имеет в виду облигации, выпускаемые под иными наименованиями" Мурзин Д.В. Ценные бумаги - бестелесные вещи. Правовые проблемы современной теории ценных бумаг. [Текст] - М.: Норма. 1998. - С. 155..

В юридической и экономической литературе было высказано мнение, что кроме облигаций государство может выпускать и иные ценные бумаги. Так, А.Д. Степанов полагает, что государство и муниципалитеты могут выпускать акции Степанов А.Д. Государственный и муниципальный кредит: правовое обеспечение. [Текст] - М.: Юнити. 2007. - С.49.. Исходя из определения акций, эмитентом которых могут быть только акционерные общества, ни государство, ни муниципальные образования не могут их выпускать. Выпускаемые в процессе приватизации акции также не являются и не могут быть государственными ценными бумагами, иначе утрачивается сам смысл приватизации. Закрепление за государством контрольного пакета акций также не делает их государственными ценными бумагами: акции принадлежат государству-акционеру, равно как и другим частным владельцам-акционерам, эмитентом же является только акционерное общество.

Е.В. Скороходов видит необходимость расширения перечня муниципальных ценных бумаг и возможности выпуска закладных, фьючерсов, опционов, форвардов Скороходов Е.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг: теория и практика: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. [Текст] - Екатеринбург, 2004. - С. 20.. Представляется, что такое предложение не может быть воспринято. Как известно, ни фьючерсы, ни форварды, ни опционы не являются ценными бумагами, это срочные сделки с ценными бумагами или валютными ценностями. В законодательстве признается производной ценной бумагой опцион эмитента, который в соответствии со ст. 2 ФЗ "О рынке ценных бумаг" признается эмиссионной ценной бумагой, закрепляющей право ее владельца на покупку в предусмотренный в ней срок и/или при наступлении указанных в ней обстоятельств определенного количества акций эмитента такого опциона по цене, определенной в опционе эмитента. Такая характеристика опциона эмитента однозначно показывает, что он не может рассматриваться как муниципальная ценная бумага. Наконец, что касается выпуска закладных муниципальными образованиями, то здесь следует полностью согласиться с мнением О.В. Ишутиной о том, что "выпуск закладных от имени публичных субъектов, опосредующих, как правило, долгосрочное кредитование, традиционно признается невыгодным для них" Ишутина О.В. Указ. соч. - С. 47..

При принятии ГК РФ довольно долго дискутировался вопрос: что такое государственный заем, является ли он институтом финансового, т.е. публичного, права или гражданского права Хохлов С.А. Регулирование денежных отношений [Текст] // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. - М.: Международный центр финансово-экономического развития. 1998. - С. 440.? Действующее законодательство исходит из того, что между публично-правовыми образованиями - эмитентами и гражданами, а также юридическими лицами - инвесторами при выпуске государственных или муниципальных облигаций возникают гражданско-правовые отношения, что означает их регламентацию прежде всего нормами гражданского права, а это создает значительно большие гарантии для инвесторов.

С.А. Хохлов отмечал, что "как участник кредитных отношений, как должник государство участвует в обороте "на равных" со всеми остальными заемщиками. Это обыкновенный заемщик, и на договор государственного займа распространяются все правила о займе" Там же. - С. 440..

Вместе с тем следует признать, что отношения, возникающие в связи с выпуском государственных ценных бумаг, имеют определенные черты публично-правового регулирования. В отношениях с инвесторами государство выступает как обычный заемщик, однако в отношениях, связанных с выпуском государственных ценных бумаг, его нельзя рассматривать в качестве такового в силу его публично-правового статуса.

Публичный характер правового статуса эмитента обусловливает определенные особенности государственных и муниципальных ценных бумаг. Государственные и муниципальные ценные бумаги, как и другие государственные муниципальные заимствования, используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств Ротко С.В., Тимошенко Д.А. Жилищные сертификаты как инвестиционные ценные бумаги - бумаги особого рода или особый вид облигаций? [Текст] //Юрист.-2008.- № 2.- С.11..

Государственный внутренний долг РФ, субъекта Федерации должен находиться под постоянным контролем представительного органа власти. Предельный объем государственного внутреннего долга, в том числе и государственных ценных бумаг, которые могут быть выпущены в течение года, утверждается вместе с бюджетом на очередной финансовый год.

В отличие от других ценных бумаг решение об эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг принимается соответствующим эмитентом в форме нормативного правового акта. Условия эмиссии ценных бумаг РФ подлежат государственной регистрации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативный правовой акт, содержащий условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг, подлежит государственной регистрации в Минфине РФ. Эмитенты ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг принимают нормативный правовой акт, содержащий отчет об итогах эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг. Представляется, что такой порядок принятия решения об эмиссии противоречит гражданско-правовой природе регулируемых отношений и создает возможности злоупотребления со стороны эмитента.

Срок погашения государственного займа, как и других долговых обязательств РФ, не должен превышать 30 лет. Государственные ценные бумаги РФ могут быть краткосрочными (до одного года), средне-срочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет). Сроки погашения муниципальных ценных бумаг не могут превышать 10 лет.

Законодательством не обусловлена возможность выпуска рентных (бессрочных) инскрипций, предусматривающих лишь получение вознаграждения и не дающих права требования возврата номинальной стоимости бумаги. В то же время вряд ли можно назвать какие-то принципиальные соображения о невозможности эмиссии подобных ценных бумаг. Так, в начале прошлого века в России была весьма популярна четырехпроцентная государственная рента Каратуев А.Г. Ценные бумаги: Виды и разновидности. [Текст] - М.: Статут. 2004. - С. 256.. Поэтому следует согласиться с В.А. Беловым в том, что в случае предоставления государству исключительного права выпуска рентных займов срок обращения таких ценных бумаг либо вовсе не устанавливается, либо не должен быть меньше пятидесяти лет Белов В.А. Ценные бумаги в российском гражданском праве. [Текст] - М.: Дело. 2004. - С. 190..

Эмитентами государственных и муниципальных ценных бумаг выступают соответствующие органы исполнительной власти или местного самоуправления, но поскольку займы выпускаются от имени соответствующего публично-правового образования в целом, то исполнение обязательств по ним происходит за счет средств соответствующей казны.

Исполнение обязательств по займу должно осуществляться в соответствии с утвержденным бюджетом на соответствующий финансовый год. Поэтому отсутствие бюджетных средств на погашение займа становится законным основанием для отказа в удовлетворении требований облигационеров.

Статья 14 ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" устанавливает, что в случаях, предусмотренных Генеральными условиями или условиями эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, эмитент имеет право осуществить страхование ответственности за исполнение обязательств по указанным ценным бумагам. Представляется, что данная норма небезупречна с точки зрения юридической техники. Как известно, страхование риска ответственности за нарушение договора должно быть предусмотрено исключительно законом, но не иными правовыми актами или договором (п. 1 ст. 932 ГК РФ). Генеральные условия или условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг являются нормативными правовыми актами, но не законом. Поэтому установление в них, а не прямо в законе страхования ответственности за неисполнение обязательств по государственным и муниципальным ценным бумагам нельзя считать корректным.

Важным вопросом является проблема надежности государственных и муниципальных ценных бумаг. Традиционно считается, что государство - наиболее надежный эмитент, который не может не расплатиться по своим обязательствам. В этом особая привлекательность инскрипций для инвесторов. В то же время в мировой практике инскрипции, являясь наиболее надежными ценными бумагами, являются и наименее доходными. Советская и российская практика, напротив, по справедливому замечанию Е.А. Суханова, "свидетельствует о крайней ненадежности нашего государства как должника" Гражданское право: Учебник Т. 1. [Текст] / Под ред. Суханова Е.А. - М.: Волтерс Клувер. 2007. - С. 222..

Приходится признать, что даже после принятия ГК РФ и закрепления принципов государственного заимствования на законодательном уровне государственные ценные бумаги не стали надежным финансовым инструментом на фондовом рынке. Это лишний раз свидетельствует о том, что правовое регулирование государственных ценных бумаг, как, впрочем, и любых экономических отношений, должно обеспечивать оптимальное соотношение публично-правовых и частноправовых интересов.

Понятие эмиссии ценных бумаг содержится в ФЗ "О рынке ценных бумаг", в ст. 2 которого указывается, что эмиссия ценных бумаг - установленная этим Законом последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг.