Необходимо отметить, что институт внебюджетных экологических фондов не является новым для Российской Федерации. В 1992 году для решения неотложных природоохранных задач Постановлением Правительства РФ от 29.06.1992 № 442 О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 29.06.1992 № 442. был образован Федеральный внебюджетный экологический фонд, исполнительным органам власти субъектов РФ и администрациям различных территориальных единиц в составе субъектов РФ рекомендовалось образовать соответствующие внебюджетные экологические фонды и утвердить положения о них. С 2002 года федеральными законами о бюджете Российской Федерации на очередной год средства, поступающие от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, относятся к налоговым доходам бюджетов.

Основная причина ликвидации внебюджетных экологических фондов не их экономическая неэффективность, а формирование бюджетного законодательства в отрыве от логики правовых норм, установленных в природоохранном законодательстве. Целевое использование платежей, поступающих во внебюджетные экологические фонды, стало противоречить бюджетному законодательству. Таким образом, даже если платежи за загрязнение окружающей среды однозначно будут признаны неналоговыми, без восстановления государственных внебюджетных экологических фондов принцип целевого использования средств, поступающих от взимания этих платежей, в рамках российского бюджетного законодательства реализовать не удастся.

Таким образом, считаем необходимым внесение изменений в статьи 51, 57 и 62 Бюджетного кодекса РФ с целью закрепления направления средств, полученных от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду в государственные экологические фонды в соотношении: 20 % - в федеральный экологический фонд, 80 % - в экологический фонд субъекта РФ.

Другая проблемная ситуация, возникающая при взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду, связана с вопросами платы за сбросы загрязняющих веществ на рельеф местности. Особенно остро эта проблема стоит для предприятий нефтегазового комплекса в связи с значительной удаленностью производственных объектов от населенных пунктов, а значит, и от централизованных систем водоотведения.

Как уже рассматривалось выше, сброс может быть организованным и неорганизованным.

Так, плата за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности взимается на основании Методических указаний по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты (далее - Методические указания), утвержденных Госкомэкологии 29.12.1998 Методические указания по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты: Утв. Госкомэкологией РФ 29.12.1998 // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. № 3. . Данные Методические указания содержат порядок расчета платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, а также приравненный к ним сброс на рельеф местности, поля фильтрации и земледельческие поля орошения, специальные водоотводящие устройства (сбросные и дренажные каналы), в составе сточных дождевых, талых и поливочных вод (неорганизованный сброс загрязняющих веществ) с площади территории природопользователей в зависимости от функционального ее использования. При этом под неорганизованным сбросом загрязняющих веществ подразумевается вынос загрязняющих веществ с территории водосбора предприятий и организаций и прилегающей инфраструктуры, относящейся к промплощадкам, неорганизованным поверхностным стоком (отведение дождевых, талых и поливочных вод за пределы территорий предприятий по естественному уклону местности в кюветы дорог, овраги, непосредственно в реки, ручьи, пруды и иные водные объекты, либо в ливневую канализацию соседних предприятий и организаций).

Некоторые авторы Кичигин Н., Хлуднева Н. Платежи за негативное воздействие на окружающую среду // Право и экономика. 2008. № 3. С. 102. считают, что в связи с тем, что Методические указания не являются нормативным правовым актом и носят рекомендательных характер, они не должны порождать юридических прав и обязанностей, а их использование не должно быть основанием для привлечения природопользователей к юридической ответственности.

Правомерность применения Методических указаний вызывает множество судебных разбирательств. Однако судебная практика не дает однозначного ответа на данный вопрос. Так в Постановлении Федерального Арбитражного Суда Уральского округа от 07.04.2010 № Ф09-2181/10-С1 Постановление ФАС Уральского округа от 07.04.2010 № Ф09-2181/10-С1 по делу № А07-1171/2009 [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - Режим доступа: http://kad.arbitr.ru/ указано, что поскольку заключением Министерства юстиции РФ Методические указания признаны не нуждающимися в государственной регистрации и носящими рекомендательный характер, они являются действующими в части, не противоречащей действующему законодательству Российской Федерации.

Однако действующим законодательством этот вопрос не урегулирован.

Согласно статье 1 Водного кодекса водный объект -- природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Следовательно, сброс на рельеф не может быть никаким образом приравнен к сбросу в водный объект.

Кроме того, сброс на рельеф местности может быть организованным, следовательно, Методические указание в этом случае неприменимы.

Дополнительные вопросы возникли в связи с вступлением в силу Приказа Ростехнадзора от 27.03.2008 № 182 О внесении изменений и дополнений в Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 5 апреля 2007 года № 204 «Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»: Приказ Ростехнадзора от 27.03.2008 № 182 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. 09 июня, который внес изменения в порядок заполнения формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду. Согласно Приказу Раздел 3 Расчета платы «Сбросы загрязняющих веществ в водные объекты» заполняется плательщиками, имеющими выпуски загрязняющих веществ в водные объекты, по каждому выпуску или территории (при неорганизованном сбросе на водосборные территории) отдельно в зависимости от выданного разрешения. Но Водный кодекс Российской Федерации не дает нам определения «водосборные территории». Кроме того, не указано, как рассчитывать плату в случае, если сброс на водосборные территории организованный.

Необходимо отметить, что сброс на рельеф местности далеко не во всех случаях является предусмотренным статьей 16 Закона об охране окружающей среды видом негативного воздействия - сброс загрязняющих веществ на водосборные площади.

И, наконец, Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 установлены нормативы платы за сброс сточных вод в водные объекты, но не на рельеф местности или водосборные территории. Следовательно, данный документ не применим в расчете платежей при сбросе на рельеф или водосборные территории.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что действующим законодательством не определен механизм взимания платы ни за сброс загрязняющих веществ на водосборные площади, хотя платность этого вида негативного воздействия установлена статьей 16 Закона об охране окружающей сред; ни за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, упоминание о платности которого содержится лишь в Методических указаниях по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, носящих рекомендательный характер, но не закрепленное законодательно.

Таким образом, отсутствие необходимого правового обеспечения не позволяет отнести плату за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности к законно установленным платежам. В результате фактически оказываемое негативное воздействие на окружающую среду не компенсируется взиманием соответствующих платежей.

На наш взгляд необходимо внесение следующих изменений в действующее законодательство.

Во-первых, в статье 16 Закона об охране окружающей среды необходимо установить как вид негативного воздействия сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, а не сброс загрязняющих веществ на водосборные площади, поскольку рельеф местности - более широкое понятие и не эквивалентно водосборной площади.

Во-вторых, в Приложении № 1 к Постановлению Правительства от 12.06.2003 № 344 Раздел «Нормативы платы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты» дополнить словами « и на рельеф местности». Таким образом, будут установлены основания и механизм взимания платы за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности.

В-третьих, необходима легитимная методика определения объемов негативного воздействия при сбросе загрязняющих веществ на рельеф местности.

Особенно остро в последнее время встал вопрос об определении лица, обязанного вносить плату за размещение отходов производства и потребления. Как уже отмечалось, регулирование отношений по взиманию платы за негативное воздействие на окружающую среду отличается неполнотой и бессистемностью, что порождает множество судебных споров. Проблема определения субъектов платы за размещение отходов производства и потребления вызвана различиями в понимании лица, осуществляющего размещение отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах и судебной практикой.

Действующая система нормативно-правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду не устанавливает четкий перечень субъектов платы. Анализ судебной практики также не дает однозначного ответа в вопросе о том, кого следует считать лицом, осуществляющим негативное воздействие на окружающую среду. Ниже рассмотрим правовую позицию по этой проблеме, сформулированную Высшим арбитражным судом Российской Федерации (далее - ВАС РФ) в постановлениях от 09.12.2008 № 8672/08 Постановление Президиума ВАС РФ от 09.12.2008 № 8672/08 по делу № А54-3419/2007-С18 // Вестник ВАС РФ. 2009. № 4. и от 17.03.2009 № 14561/08 Постановление Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 № 14561/08 по делу № А32-330/2008-13/3-3АЖ // Вестник ВАС РФ. 2009. № 6..

В постановлении Президиум ВАС РФ 09.12.2008 № 8672/08 оправданно разграничивает два типа отношений, которые могут возникнуть в процессе размещения отходов.

Первые возникают между государством и природопользователем, деятельность которого непосредственно создает отходы. Они носят публично-правовой характер и основаны на обязанности природопользователя компенсировать наносимый им вред окружающей среде, в частности, путем внесения в бюджет платы за негативное воздействие.

Вторая группа отношений складывается между природопользователем и лицом, занимающимся утилизацией и размещением отходов. Эти отношения имеют частноправовой характер и влекут обязанность природопользователя осуществить оплату услуги по размещению отходов, возникшую в силу договорных обязательств.

При этом компенсационный характер платы как формы возмещения экономического ущерба от негативного воздействия реализуется не через предмет договорных отношений, а в рамках публично-правовых обязательств по внесению определенных денежных сумм в бюджет. Иначе говоря, возмещение ущерба окружающей среде производится посредством проводимых государством мероприятий по ее восстановлению, расходы на которые распределяются через бюджет.

Плата, предусмотренная договорами на оказание услуг по размещению отходов, носит гражданско-правовой характер и компенсирует исключительно расходы организаций, осуществлявших соответствующие услуги.

Разграничение этих отношений позволяет ясно представить себе позицию Президиума ВАС РФ. Суд исходил из того, что возникновение отношений второго типа не влечет изменений для отношений первого, так как не затрагивает их содержание. Природопользователь не может передать свою публично-правовую обязанность третьей стороне. Не вызывает перехода данной обязанности и передача объекта, являющегося результатом деятельности природопользователя и потенциально опасного для окружающей среды.

Из рассмотренного выше постановления однозначно следует, что заключение природопользователем (производителем отходов) со специализированной организацией договора на вывоз и размещение отходов на свалках или полигонах твердых бытовых отходов не может служить основанием для освобождения производителя отходов от обязанности вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Обосновывая эту позицию, Президиум ВАС РФ обращает внимание на связь вредного воздействия от размещения отходов с конкретным природопользователем.

Таким образом, постановлением Президиума ВАС РФ были конкретизированы плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду: это природопользователи, в отношении которых установлены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также выдано разрешение на их размещение. Указанные параметры могут быть установлены только в отношении непосредственных производителей и собственников отходов. Наличие соответствующей лицензии и фактическое осуществление деятельности по размещению отходов не являются достаточным основанием для возникновения обязанности по внесению платы за негативное воздействие, т. е. автоматического перехода бремени ее уплаты от производителя -- собственника отходов.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8