Весьма вероятным следствием усложнения системы управления вузом является бюрократизация управления, связанная с увеличением объема отчетных формальностей и процедур. Предупредительными мерами в этом контексте должны стать действия по созданию и совершенствованию управленческих процедур, минимизирующих неизбежные эффекты бюрократизации, в первую очередь с опорой на широкое использование демократических процедур согласования мнений, принятия ключевых управленческих решений, активное применение согласительных процедур, разнообразных форм подотчетности, прозрачности и контроля деятельности вуза. Ряд процедур, обеспечивающих гласность и подотчетность, могут быть перенесены из бизнес-практики: обязательная ежегодная публикация отчетов ВУЗов, обязательный ежегодный независимый аудит вузов и т. д.

Вряд ли оправданным является ограничение для ГАУ формировать только единоличный исполнительный орган управления. Ключевым принципом развития систем управления вузами должен стать принцип вариативности, возможности выбора разнообразных моделей административных структур вуза, так как в условиях предоставления вузам полномочий независимых организаций с необходимостью меняют требования к управлению на уровне вуза [31, с. 12].

Важным вопросом организации управления является распределение управленческих полномочий. В компетенцию попечительского совета входят, прежде всего, рассмотрение предложений о внесении изменений и дополнений в устав автономного учреждения, о реорганизации и ликвидации автономного учреждения, о создании филиалов и представительств, об учреждении (участии) других юридических лиц; рассмотрение плана финансово-хозяйственной деятельности и отчетов о его исполнении, годового бухгалтерского баланса; одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении крупных сделок с имуществом учреждения, а также сделок, в отношении которых имеется конфликт интересов, руководителя автономного учреждения о совершении сделок по распоряжению недвижимым и особо ценным движимым имуществом [40, с. 12].

Определение приоритетных направлений деятельности организации; внесение изменений и дополнений в устав организации или утверждение устава организации в новой редакции; реорганизация и ликвидация организации; назначение и досрочное прекращение полномочий членов коллегиального исполнительного органа, единоличного исполнительного органа; утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности и порядка расходования средств организации, годового отчета и годового бухгалтерского баланса; принятие решений о создании филиалов и открытии представительств организации; утверждение внутренних документов, регламентирующих деятельность организации и её органов; рассмотрение и одобрение предложений исполнительного органа о совершении крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется конфликт интересов.

К компетенции руководителя автономного учреждения (директора, ректора) относятся все вопросы текущего руководства учреждением, за исключением вопросов, отнесенных законом или уставом автономного учреждения к компетенции учредителя или попечительского совета. Руководитель автономного учреждения организует выполнение решений учредителя и попечительского совета учреждения, без доверенности действует от его имени, в том числе представляет его интересы и совершает сделки, утверждает штатное расписание и другие внутренние документы, регламентирующие деятельность автономного учреждения, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения [46].

Опыт деятельности попечительских советов на Западе показывает, что практически повсеместно отношения между этой структурой и административным управлением носят весьма непростой характер. Для российских ВУЗов эта проблема будет одной из ключевых, прежде всего как результат отсутствия опыта управления вузом в рамках такой модели.

Неспособность попечительского совета оперативно реагировать на изменения. Очевидно, что поскольку заседания попечительского совета будут иметь минимальную регулярность (1 раз в 3 месяца), то оперативность реагирования на изменения, которыми изобилует наша в целом нестабильная экономическая система, будет достаточно низкой.

Неспособность попечительских советов обеспечить себя адекватной информацией, чтобы выполнить свою задачу по контролю и мониторингу деятельности вуза. Сложности информационного обеспечения членов попечительских советов возникают не только в связи с тем, что любой вуз - это очень сложная и многоуровневая система, но и потому, что редкий вуз в России сегодня имеет отстроенную систему отслеживания, обработки, хранения и анализа управленческой информации.

Недостаточный уровень компетентности членов попечительского совета для принятия квалифицированных управленческих решений. Эта проблема будет чрезвычайно значительной особенно на начальных этапах деятельности попечительских советов. В ряде стран существует специальная программа обучения членов попечительских советов.

Недостаточная ясность в распределении полномочий и ответственности между управляющими органами вуза. Сложности в этой области традиционно сопровождают все подобные модели управления. Достаточно новыми для практики функционирования управленческих органов являются предложения по порядку формирования органов управления ГАУ.

Высшим органом автономного учреждения является попечительский совет, образуется сроком на пять лет, в составе не менее трех и не более одиннадцати членов. В состав попечительского совета входят представители федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, в ведении которого находится автономное учреждение, представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав попечительского совета могут входить также представители иных государственных органов и органов местного самоуправления [42, с. 104].

Решение о назначении и досрочном прекращении полномочий членов попечительского совета автономного учреждения принимается его учредителем. Полномочия члена попечительского совета ГАУ могут быть продлены на новый срок неограниченное число раз. Председатель попечительского совета избирается на срок полномочий попечительского совета членами попечительского совета из их числа простым большинством голосов от общего числа членов попечительского совета. Попечительский совет вправе в любое время переизбрать своего председателя большинством в две трети голосов от общего числа членов попечительского совета. Председатель попечительского совета заключает от имени ГАУ трудовой договор с руководителем автономного учреждения, если законом не предусмотрен иной порядок заключения такого договора. Несбалансированный состав попечительских советов: преимущественно представители власти. Если в идее попечительских советов заложен давно декларируемый, но практически не реализуемый принцип государственно-общественного характера управления высшей школой, то это должно подкрепляться нормами, обеспечивающими баланс представительства между представителями госорганов и сообществ, включая бизнес-сообщества.

Мировая практика формирования попечительских советов опирается не только на процедуру назначения, но и выборность представительств, закрепленного за некоторыми организациями, квотированное представительство. Сильная зависимость по вертикали членов попечительских советов может влиять на их позиции при принятии решений. Предложения проектов ограничивают численность членов совета от 3 до 11 человек, что вызывает целый ряд возражений: во-первых, если нижняя граница численности три человека, то кворум для ключевых решений только 2 человека; во-вторых, даже численность одиннадцать человек не обеспечит эффективное представительство потенциальных заинтересованных попечителей, особенно для крупных многопрофильных вузов; в-третьих, данная численность не создает критической массы для широты подходов и мнений, чревата доминированием отдельных личностей [26, с. 96].

На наш взгляд, нельзя впадать в другую крайность и максимизировать численность попечительских советов, однако для абсолютного большинства вузов состав совета должен начинаться от 9 человек и не превышать 25 человек.

Введение новых организационно-правовых форм является одним из механизмов модернизации высшей школы. Вряд ли имеет перспективу оспаривание ряда ключевых идей модернизации, заложенных в Концепции: оптимизация сети подведомственных государственных организаций сферы образования, определение принципов и критериев принятия решений о сохранении участия Российской Федерации в управлении организациями сферы образования и сохранении их в федеральной собственности; определение организаций, передаваемых другим уровням государственного или муниципального управления; организаций, подлежащих реструктуризации; повышение эффективности деятельности государственных организаций сферы образования за счет выбора наиболее целесообразных организационно-правовых форм, методов финансирования, оценки результатов их деятельности. Вместе с тем, нельзя не учитывать опыт других стран в реформировании высшей школы, не видеть собственных ограничений и трудностей, которые неизбежно возникнут в процессе реализации вариативности организационно-правовых форм вузов, а также новых проблем, порожденных этим процессом [46].

Подводя итоги анализу новой модели управления вузом, следует отметить следующее, во-первых, позитивной является сама идея необходимости разнообразия организационно-правовых форм ведения образовательной деятельности, так как однотипная конструкция образовательного учреждения давно не отвечает потребностям развития высшей школы, ограничивает организационное развитие вузов, препятствует появлению новых форм учебных заведений. Во-вторых, значительная часть новаций в сфере организационного проектирования вузов отражает мировой опыт и практику управления вузами, "встраивает" управленческую концепцию высшего образования в общий формат мирового образовательного пространства. В-третьих, отсутствие опыта управления вузами в рамках новых организационно-правовых форм создает очень большие риски для высшей школы России, минимизация которых возможна в результате сравнительно малой обработки данных моделей на ограниченном числе вузов, разработки с учетом этого опыта нормативно-правовой базы и рекомендаций и только после этого применения новых организационно-правовых форм ведения образовательной деятельности в целом в масштабах высшей школы страны.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время в руках государства сосредоточены значительные финансовые ресурсы - поступления от налогов и сборов, таможенные платежи, штрафы и иные обязательные платежи. Кроме того, государство в лице своих органов, а также создаваемых ими структур ведет предпринимательскую деятельность - сдает в аренду недвижимое имущество, оказывает различные платные услуги населению. Одной из форм, которые могут включать публичный капитал, наряду с государственными и муниципальными унитарными предприятиями, выступают государственные и муниципальные учреждения, как правило, являющиеся бюджетными.

Но общество не стоит на месте, а развивается и всю очередь требует удовлетворения социальных потребностей. Бюджетные учреждения, ведущие патерналистскую политику, выступают тормозом в достижении современного качества предоставляемых социальных услуг населению. Отсюда возникла необходимость в реформировании бюджетного сектора, то есть заменой его автономными учреждениями. Бюджетное и автономное учреждения представляют собой два самостоятельных типа государственных и муниципальных учреждений. Следует отметить, что подобное разделение возникло сравнительно недавно с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", которым и был введен новый тип учреждения - автономное учреждение.

Если говорить кратко, автономное учреждение отличается от бюджетного большей степенью экономической свободы, возможностью осуществления действий, которые для бюджетных учреждений законодательно ограничены или запрещены. Так, автономные учреждения вправе привлекать заёмные средства, открывать счета в кредитных организациях, самостоятельно распоряжаться отдельными видами имущества, что невозможно в отношении бюджетных учреждений. Кроме того, автономное учреждение в отличие от бюджетного в значительно большей степени должно рассчитывать на свою активность, ведь учредитель автономного учреждения финансирует определенный объём его деятельности, определяемый заданием учредителя. Также существуют особенности ответственности автономного учреждения по своим обязательствам, отличающие его от бюджетного учреждения.

Однако реальная возможность автономного учреждения самостоятельно осуществлять вышеуказанные полномочия достаточно ограничена. Согласно п. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ основными органами автономного учреждения являются наблюдательный совет и руководитель. Что касается руководителя автономного учреждения, то он, во-первых, назначается учредителем, во-вторых, за исключением утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности и выбора кредитных организаций для вклада денежных средств, руководитель не вправе самостоятельно принимать решения по важным вопросам. В-третьих, руководитель не входит в коллегиальный высший орган автономного учреждения - наблюдательный совет. В то же время функции наблюдательного совета автономного учреждения по важнейшим вопросам, за исключением совершения крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, носят лишь рекомендательный характер.

Таким образом, возможность осуществления автономным учреждением своих функций напрямую зависит от воли учредителя автономного учреждения, так как по большинству предусмотренных Законом № 174-ФЗ полномочий окончательные решения принимает именно он. К тому же руководитель может воздействовать на деятельность автономного учреждения через наблюдательный совет, в который обязательно входят представители учредителя автономного учреждения, а общая численность государственных должностных лиц должна превышать 1/3 от общего количества членов.

Хозяйственно-распорядительная и финансовая самостоятельность автономного учреждения может не компенсировать отказ государства от его финансирования, поэтому вопрос об автономии автономного учреждения можно поставить под сомнение. Последствия учреждения автономного учреждения могут повлечь за собой стремление автономного учреждения осуществлять несвойственную ему предпринимательскую деятельность, что, в свою очередь, может повлиять на качество предоставляемых работ и услуг. Кроме того, отсутствие государственного финансирования является нарушением гражданского законодательства, так как финансирование является атрибутом учреждений, своеобразной гарантией для вступающих с ним в правоотношения субъектов гражданского права.

Таким образом, подводя итог выпускной квалификационной работы, следует подчеркнуть, что законодательство об автономных учреждениях носит весьма расплывчатый характер и имеет свои пробелы, которые требует дополнения и внесения поправок.

БИБЛИОГРАФИЯ

Нормативно-правовые акты

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2009 г. № 374-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 03.08.1998. - № 31. - ст. 3823; Российская газета. - № 153-154. - 12.08.1998.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2009 г. № 352-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - Собрание законодательства РФ. - 05.12.1994. - №32. - ст. 3301; Российская газета. - № 238-239. - 08.12.1994.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 № 146-ФЗ (в редакции от 9 марта 2010 г. № 20-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 03.08.1998. - № 31. - ст. 3824; Российская газета. - № 148-149. - 06.08.1998.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2010 г. № 41-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 07.08.2000. - № 32 - ст. 3340; Парламентская газета. - № 151-152. - 10.08.2000.

5. Федеральный закон "Об автономных учреждениях" от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в редакции от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 06.11.2006. - № 45. - ст. 4626; Российская газета. - № 250. - 08.11.2006; Парламентская газета. - № 185-186. - 09.11.2006.

6. Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях"" от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ (в редакции от 10 февраля 2009 г. № 18-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 16.02.2009. - № 7. - ст. 786; Парламентская газета. - № 9. - 17.02.2009; Российская газета. - № 25. - 13.02.2009.

7. Федеральный закон "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 15.01.1996. - № 3. - ст. 145; Российская газета. - № 14. - 24.01.1996.

8. Федеральный закон "Об образовании" от 10 июля 1992 № 3266-1 (в редакции от 17 июля 2009 № 148-ФЗ). // Российская газета. - № 172. - 1992. - 31 июля; № 252. - 2009. - 29 декабря 2009.

9. Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (в редакции ФЗ от 2 августа 2009 № 217-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 26 августа 1996. - № 35. - Ст. 4135; Российская газета. - № 252. - 2009. - 29 декабря 2009.

Литература

10. Автономное учреждение: правовые и финансовые аспекты деятельности // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 6. - C. 17-22.

11. Автономные учреждения // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 5. - С. 29-43.

12. Арсюхин, Е. Кто первым скажет "Автономное учреждение". Государственные и муниципальные учреждения станут автономными / Е. Арсюхин // Российская газета. - 2006. - 18 мая (№ 4069).

13. Бердашкевич, А.Л. Правовой и экономический статус субъектов образовательной деятельности. Слово о завтрашнем дне // Закон. - 2006. - № 4. - С. 15-18.

14. Булаев, Н. И., Бердашкевич, А.П. Место автономных учреждений в российской системе образования // Официальные документы в образовании. - 2006. - № 33. - С. 4-19.

15. Бурлаков, С.А. Крупные сделки и сделки с заинтересованностью автономных учреждений / С.А. Бурлаков // Журнал российского права. - 2008. - № 9. - С. 132-141.

16. Бурундукова, Е.М. Автономные учреждения: правовые, бухгалтерские и налоговые аспекты / Е.М. Бурундукова. - М.: ГроссМедиа, 2008. - 112 с.

17. Вифлеемский, А.Б. Изменения в финансово-хозяйственном механизме функционирования бюджетных учреждений // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2006. - № 10. - С. 12-19.

18. Вопросы порядка и последствий преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 5. - С. 49-55.

19. Вопросы применения упрощенной системы налогообложения в автономных учреждениях // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 5. - С. 16-28.

20. Григорьева, Н.С. Автономные учреждения: создание, реорганизация и ликвидация / Н.С. Григорьева // Гражданское право. - 2008. - № 4. - С. 14-17.

21. Григорьева, Н.С. Правовой режим имущества автономных учреждений / Н.С. Григорьева // Юрист. - 2008. - № 8. - С. 51-58.

22. Григорьева, Н.С. Правовой режим имущества автономных учреждений / Н.С. Григорьева // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2009. - № 1. - С. 19-20.

23. Гусева, Т.А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений / Т.А. Гусева // Право и экономика. - 2006. - № 12. - С. 4-13.

24. Залесский, В.В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) / В.В. Залесский // Журнал российского права. - 2007. - № 4. - С. 61-69.

25. Зуйкова Л. Автономные и двуликие // Новая бухгалтерия. - 2007. - № 2. - С. 16-25.

26. История государственного управления в России : учебник для вузов / под общ. ред. Игнатова В. Г.: авт. коллектив Игнатов В.Г. Данилов А.Г., Кислицын, С.А. - Изд. 4-е, перераб. и доп. - Ростов - на - Дону: Феникс, 2005. - С. 640.

27. Кванина, В.В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного права. - Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2004. - 129 с.

28. Кирилловых, А.А. Учреждения: некоторые вопросы порядка и последствий перехода в автономный статус / А.А. Кирилловых // Право и экономика. - 2007. - № 12. - С. 24-29.

29. Клюев, А.К. Новые модели управления вузом: шаг вперед или два назад? / А.К. Клюев // Университетское управление: практика и анализ. - 2004. - № 5-6(33). С. 53-61.

30. Куров С.В. Образование и гражданское право. - М.: Готика, 2004. - С. 65-66.

31. Лукашенко, М.А. Высшее учебное заведение на рынке образовательных услуг: актуальные проблемы управления. - М.: Маркет ДС, 2003. - С.12-13.

32. Манасян, Г.В. Автономные учреждения в системе некоммерческих организаций / Г.В. Манасян // Юстиция. - 2009. - № 1. - С. 74-80.

33. Новоселова, Л.А. Автономные учреждения / Л.А. Новоселова // Корпорации и учреждения: сб. статей / ответственный редактор М.А. Рожкова. - М.: Статут, 2007. - С. - 168-196.

34. Озерова, Н.Б. Автономное учреждение - новая организационно-правовая форма // Советник бухгалтера в сфере образования. - 2007. - № 1. - С. 16-32.

35. Панченко, В.Ю. Правовой режим удовлетворения потребностей автономных учреждений в товарах, работах, услугах (на примере федеральных автономных учреждений) / В.Ю. Панченко, А.А. Петров // Российская юстиция. - 2008. - № 11. - С. 10-13.

36. Пыхов, Е.А. Актуальные проблемы реализации автономии автономными учреждениями / Е.А. Пыхов // Гражданское право. - 2007. - № 3. - С. 5-6.

37. Содержание имущества автономных учреждений // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 4. - С. 30-43.

38. Токарев, И.Н. Автономное учреждение: между бюджетом и коммерцией // Финансовые и бухгалтерские консультации. - 2007. - № 1. - С. 17-21.

39. Чагин, К.Г. Автономные учреждения: "госкорпорации" в социальной сфере или мостик к рынку? / К. Чагин // Законодательство и экономика. - 2008. - № 5. - C. 14-24.

40. Чагин, К.Г. Автономные учреждения: "государственные корпорации" в социальной сфере или мостик к рынку? / К.Г. Чагин // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2009. - № 2 (89). - С. 12-26.

41. Члены Центрального совета движения "Образование - для всех" "Нет" разрушению человеческого потенциала России // Открытое письмо властям и гражданскому обществу. - 13.06.2006.

42. Феклин, С.И. Автономное учреждение - новая модель развития школы в России: методическое пособие. - М.: Арсенал образования, 2008. - С. 104-123.

Электронные ресурсы

Володина, Т.Е. Автономные учреждения: начало положено [Электронный ресурс] / Т.Е. Володина // Бюджетный учет. - 2007. - № 8 (август). - Режим доступа: http://b-uchet.ru/article/35640.php

Герзель, Ю. Актуальные вопросы содержания имущества автономных учреждений [Электронный ресурс] / Ю. Герзель // "МЦФЭР-консалтинг": [web-cайт]. - Режим доступа: http://www.mcfr-consulting.ru/ru/?content=main&id=26&bid=326 (14.05.2008).

Зуйкова, Л. Автономные и двуликие новая бухгалтерия [Электронный ресурс] / Л. Зуйкова // Новая бухгалтерия. - 2007. - № 2. - Режим доступа: http://www.akdi.ru/BASE/nb/2007/043423nb.htm

Панченко, В.Ю. Автономное учреждение: использовать возможности, минимизировать риски [Электронный ресурс] / В.Ю. Панченко // Новая университетская жизнь: газета Сибирского федерального университета. - 2007. - 26 марта (№ 6). - Режим доступа: http://gazeta.sfu-kras.ru

Пресс-релиз от 10 ноября 2009 г. начальник управления образования Администрации ГО г. Уфа РБ А. Сайфуллин Современный детский сад [Электронный ресурс] / А. Сайфуллин // доклад о работе дошкольных образовательных учреждений в статусе автономных. - Режим доступа: file://localhost/C:/Users/Эльза/Documents/Современный%20детский%20сад.mht

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10