p align="left">Юрисдикционная концепция предлагает ограничительное, узкое толкование административного процесса по аналогии с уголовным и гражданским процессом. Под административным процессом понимается вид исполнительно-распорядительной деятельности по применению административного принуждения, то есть урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных управленческих дел. В этом смысле административный процесс еще называют негативным административным процессом, административно-юрисдикционным процессом, правоохранительным процессом. Утверждается, что административный процесс возникает при наличии спора между сторонниками административного правоотношения или решения вопроса о применении принуждения. Всю иную деятельность предлагается считать не административно-процессуальной, а организационно-процедурной. В соответствии с юрисдикционным толкованием процессуальные нормы регламентируют административный процесс наряду с материальными нормами. И в совокупности составляют институт административного права. Отрицается существование административно-процессуального права в системе российского права. В отдельных случаях позиция представителей юрисдикционного подхода еще более сужает содержание административного процесса до так называемого «традиционного» понимания юридического процесса, охватывающего исключительно процессуальную деятельность судов - административное правосудие. Управленческая концепция рассматривает административный процесс преимущественно как юридическую форму реализации исполнительной власти, процесс применения норм материального административного права, в который помимо применения административного принуждения включается применение регулятивных норм. В связи с этим административный процесс называют позитивными или организационно-процедурными процессом. Административный процесс включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти - это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других. Таким образом, в административном праве фактически существует три подхода к пониманию административного процесса, которые условно можно обозначить: юрисдикционный, управленческий и действительно широкий, за пределами которого стираются границы между формами реализации норм материального права, между материальными и процессуальными нормами, между формами юридической деятельности. Отметим, что концепция широкого подхода в предлагаемом понимании находится в стадии формировании и требует детальной проработки и обоснования. Важным моментом в формировании представления об административном процессе является установление соотношения административного процесса с юридическим процессом. Общепризнанно, что административный процесс - это вид юридического процесса, обладающий определёнными особенностями. На первый взгляд простая задача соотношения признаков юридического и административного процессов осложняется тем обстоятельством, что в общей теории права имеет место минимум пять подходов в определении содержания юридического процесса и процессуального права[ См. Например: Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - М.: Изд. НОРМА, 2003. - С. 40-42.]. С учетом различной степени детализации обобщенное представление ученых-администраторов об юридическом процессе находится в пределах разброса мнений, при котором юридический процесс воспринимается как деятельность компетентных органов государства, осуществляемая в процессуальной форме. Соответственно, процессуальное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе правотворчества и процессе применения норм материального права. Нет единства среди административистов, исследующих проблемы административного процесса в современной России, и относительно признаков юридического процесса[ См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. - СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2004. С. 177-186; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. - М.: Изд. НОРМА, 2001. С. 300-303; Административное право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. С. 389-419; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 36-53; Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. - Киров, 2001. С. 14-66; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. Автореферат диссерт… докт. юрид. наук. Екатеринбург. 2000. С. 6; Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.]. Тем не менее, как представляется, не вызывает обоснованных возражений утверждения о том, что юридический процесс - это: 1. сознательная целенаправленная деятельность; разновидность социального процесса; 2. этой деятельности присущ властный характер, поскольку в ней реализуются властные полномочия государственных и муниципальных органов; 3. эта деятельность имеет юридическое содержание, направлена на решение юридических дел и достижение определенного юридического результата; 4. результаты процесса оформляются в официальных юридических документах; 5. юридический процесс - это правовая форма реализации функций органов власти. Его виды и особенности организации определяются характером, видом власти, которую он обслуживает. 6. ему свойственна достаточно полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами. Все эти признаки в полной мере присуще административному процессу как виды административного процесса. § 2 Понятие признаки и структура административного процесса Неоднозначность методологических подходов в теории права и в административном праве осложняют задачу определения понятия административного процесса. Представляется, что административный процесс есть процессуально оформленная урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность субъектов публичной власти по разрешению правоприменительных и правотворческих юридических дел в сфере осуществления публичного управления и судебного контроля за ним. Обратимся к характеристике отдельных признаков административного процесса.1. Административный процесс - это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая по своему содержанию, целям и результату. В связи с этим, необходимо отграничивать административный процесс, прежде всего от управленческого процесса, с одной стороны, и от иных видов юридической деятельности, с другой. Управленческий процесс - система официально признанных действий по реализации функций управления. Это общепризнанный установившийся процесс управленческой деятельности и сама управленческая деятельность, порядок реализации которой устанавливается нормами права, а по отдельным направлениям без правового регулирования (так называемые «неправовые формы управления»). К ним частично относится организационная работа аппаратов управления, делопроизводство, информационно-обеспечивающие и материально-технические действия. Они могут содержать элементы властеотношений за пределами конкретного правового регулирования. В то же время, административный процесс по содержанию, формам и методам отличается, например, от уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, гражданско-процессуальной и иных видов юридической деятельности, реализуемых в пределах соответствующих правоотношений. 2. Административно-процессуальная деятельность осуществляется уполномоченными на то субъектами публичной власти. Методологически неверно жестко увязывать административный процесс с деятельностью органов исполнительной власти или с административной юстицией. Это искажает реальную картину состояния юрисдикционного процесса в современных условиях. Следует согласиться с тем, что каждый вид юридического процесса имеет свой властный источник - соответствующую ветвь государственной власти. И в этом смысле административный процесс в первую очередь и преимущественно реализует функции исполнительной власти. Но при этом следует учитывать три аргумента, позволяющих избежать формализма во имя «чистоты» теоретических конструкции и предельной поляризации подходов. Во-первых, исполнительная власть может быть реализована в форме правотворческой и правоприменительной, в том числе и юрисдикционной, деятельности. Во-вторых, состав субъектов определяется прежде всего юридическими содержанием действий субъектов публичной власти. В-третьих, закрепленные процессуальных действий в законодательных актах, традиционно относимым к иным отраслям права, не к административному праву, не означает автоматически, что эти действия не входят в содержание административного процесса. Подтверждая единый характер управленческой деятельности, мы должны признать, что в форме административного процесса реализуются функции как государственный исполнительной власти на уровне федерации и ее субъектов, так и муниципальной исполнительной власти. Если за основу определения административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса взять не только управленческую, но и непосредственно связанную с управлением деятельность, то к административному процессу следует отнести деятельность судов по применению традиционно признаваемых административными мер принуждения (административное наказания, установление административного надзора за ранее судимыми лицами, меры пресечения правонарушений и т.п.), а также разрешение судами, административных споров, возникающих из публичных правоотношений, в порядке судебного контроля за деятельностью исполнительной власти (сейчас традиционно регулируется Гражданско-процессуальным кодексом). Очевиден и тот факт, что субъектами управленческого процесс являются аппараты представительных органов власти, деятельность которых также организована в форме административных процедур. В этих условиях единственный корректный термин, дающий возможность объединить субъектов административно-процессуальной деятельности - «органы публичной власти». Естественно, что субъектами являются и должностные лица названных органов. Не следует, что утверждение воспринимать как попытку из числа участников административно-процессуальной деятельности граждан, общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций, иных участников административного процесса. Органы публичной власти являются не единственными, но основными участниками административного процесса, поскольку именно они рассматривают юридические дела, осуществляют основную массу административно-процессуальных действий и принимают решение по делу. На органы публичной власти возложены законодательством обязанности по обеспечению процессуальной формы деятельности, в том числе, обязанность требовать соблюдение порядка осуществления деятельности от иных участников процесса. Тем самым подчеркивается их ведущая роль в реализации целей административного процесса. 3. Административный процесс имеет свое юридическое содержание, цель и результат. Юридическое содержание административного процесса состоит в том, что он является деятельностью по разрешению административных юридических дел. Юридическое дело - вопрос, проблема, ситуация возможность разрешения которой связана с использованием юридических средств, прежде всего норм права. Административное дело следует понимать как возникающий в сфере публичного управления вопрос, связанный с применением, административно-правовых норм в предусмотренной нормативными актами процессуальной форме. Назначение административных дел состоит в обеспечении применения норм не только материального и процессуального административного права, но и других материальных отраслей. Результатами разрешения административных дел могут быть как индивидуальные правовые акты, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным лицам, так и подзаконные нормативные акты к органам исполнительной власти. Нет противоречия в том, что процесс правоприменения норм административного материального и процессуального права совмещаются в одном административном деле с принятием подзаконного нормативного акта, то есть административным правотворчеством. Процедуры принятия нормативных актов органов управления урегулирован нормами административно-процессуального права, которые и применяются для организации разрешения данного административного дела. Очень часто нормотворческие административные дела заканчиваются помимо принятия нормативного акта, принятием так называемого «смешанного» акта, содержащего и индивидуальные предписания и нормы административного либо административно-процессуального права, например, наставление (устав, инструкция) и приказ и о его утверждение, о порядке введения в действие, исполнения и контроля. В этом выражается сложная исполнительно распорядительная природа публичного управления и исполнительной власти. Безусловно, не следует забывать и о «фактической» цели административных дел - достижение какого либо блага для участников правоотношений: разрешение спора, наказание правонарушителя, возможность воспользоваться субъективным правом и т.п.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
|