Значит, правовая форма государственного управления может выражаться лишь в издании нормативных или индивидуальных (правоприменительных) правовых актов управления.

Определение и исследование понятия, видов правовых актов управления и требований, предъявляемых к ним, будут рассмотрены в отдельной главе. Следует лишь отметить, что все правовые формы государственного управления по целенаправленности подразделяются на внутренние и внешние.

Внутренние правовые формы деятельности имеют место внутри органи-зации, ведомства, органа. Они используются для решения организационно-штатных вопросов, для руководства сотрудниками, подразделениями. Их внешнее выражение проявляется в издании нормативных или индивидуальных правовых актов управления, регулирующих организационные отношения внут-ри субъекта права.

Внешние правовые формы деятельности затрагивают интересы несколь-ких субъектов государственного управления. Они проявляются вне организа-ции, ведомства в издании уполномоченным субъектом права нормативных или индивидуальных правовых актов управления для решения непосредственно тех задач, для которых он и был создан.

Рассмотренная классификация форм государственного управления в за-висимости от наступивших последствий является основной и представляющей наибольший интерес для административного права. Вместе с тем существуют классификации форм государственного управления по иным критериям.

Так, в юридической литературе выделяют классификацию форм государ-ственного управления по степени юридического выражения, достигаемым ре-зультатам, направленности, объему, адресату, характерам и, методам решения вопросов компетенции, субъектному выражению, инициативности, условиям применения, отношению к другим субъектам государственной власти, особен-ностям объекта управляющего воздействия, юридическому содержанию и т. д.

Таким образом, государственное управление как вид деятельности может быть выражено только в правовой форме. Непосредственным выражением пра-вовой формы государственного управления, в свою очередь, являются издавае-мые уполномоченными субъектами (органами государственного управления) нормативные и индивидуальные (правоприменительные) правовые акты управ-ления.

Административно-правовая форма может быть представлена мно-гообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание пра-вовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, вле-кущие определенные юридические последствия или имеющие опреде-ленную юридическую направленность (регистрационные, разреши-тельные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечи-тельные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управ-ления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отно-шения в сфере государственного управления (внешняя направлен-ность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по масштабности: вся система исполнительной власти (госу-дарственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: про-цедурные (например, подготовка и принятие управленческого реше-ния) и процессуальные (например, в рамках административного про-изводства) ;

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнитель-ной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жало-бам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представитель-ными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооператив-ные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивиду-альные объекты);

м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретитель-ные либо предписывающие.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридичес-кие формы своего выражения (власть не может быть выражена в семи-нарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управ-ления.

Вопрос 2. Правовые акты управления.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие их юридическую природу, следующие:

а) правовой акт управления (таково его наиболее распространен-ное обозначение) представляет собой юридический вариант управлен-ческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должно-стное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуаль-ный) , возникающий в процессе его деятельности, в интересах реали-зации задач и функций исполнительной власти;

б) правовой акт управления издается только полномочным субъ-ектом исполнительной власти или государственно-управленческой де-ятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) правовой акт управления -- юридическо-властное волеизъяв-ление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управлен-ческой деятельности;

г) правовой акт управления -- одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризу-ющими исполнительную власть в целом;

д) правовой акт управления содержит в себе юридически-власт-ное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) правовой акт управления определяет правила должного пове-дения в сфере государственного управления;

ж) правовой акт управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения администра-тивно-правовых отношений (административно-правовые нормы), ли-бо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

з) правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

и) правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) ак-там вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

к) правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, до-кладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и прове-рок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юриди-ческое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты уп-равления со всеми присущими им юридическими качествами;

л) правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и уст-но (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);

м) правовой акт управления с учетом ранее изложенных его ка-честв издается с соблюдением определенных, официально установлен-ных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие пра-вила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ве-домственного характера либо предусматривающие процедуру подго-товки и утверждения управленческих актов применительно к отдель-ным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте заседаний Правительства Российской Федерации, в Поло-жении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);

н) правовой акт управления может быть в установленном дейст-вующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

о) правовой акт управления в случае несоблюдения содер-жащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, насту-пает дисциплинарная или административная ответственность).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на за-коне одностороннее юридически-властное волеизъявление полно-мочного субъекта исполнительной власти, направленное на уста-новление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точ-нее -- между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы де-тализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов госу-дарственной власти.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается фина-нсовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных орга-нов государственной власти своим преимущественно позитивным ха-рактером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с це-лью упорядочивающего воздействия на различные стороны государст-венной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выражен-ный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрис-дикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управ-ления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, пра-вовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Правовые акты управления иногда характеризуются как конклюдентные.

Взятый из гражданско-правового лексикона этот термин призван охарактеризовать часто встречающиеся в управленческой практике повеления, не имеющие характера, например, письменного акта. Это -- сигнал светофора, свисток милиционера, дорожный знак и т.п. Больше оснований, однако, не рассматривать подобные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредст-вованное выражение соответствующие административно-принуди-тельные меры, обеспечивающие общественную безопасность и поря-док в сфере государственного управления. Несоблюдение таких пове-лений может повлечь за собой издание правового акта (например, о привлечении к административной ответственности).

Виды правовых актов управления

Правовые акты управления многочисленны и разнообразны. В механизме правового регулирования они выполняют многоплановые функции. С их по-мощью разрешается множество самых различных по своей сложности и содер-жанию задач, возникающих в ходе государственного руководства обществом. В этих условиях большое теоретическое и практическое значение имеет клас-сификация актов управления по видам и группам в зависимости от их свойств и признаков.

В научной литературе наиболее распространенной является классифика-ция правовых актов управления по следующим критериям:

Страницы: 1, 2, 3, 4