например, в сенате требование о проведении заседания может быть выдвинуто

по крайней мере тремя членами комитета. Если в течение трех дней

председатель не примет решения о проведении заседания в оставшиеся семь

дней со дня подачи заявления, сенаторы составляют извещение с указанием

цели, дня и часа его проведения. В том случае, если под ним будут собраны

подписи большинства членов комитета, заседание проводится в указанное в

извещении время.

Заседания комитета правомочны при наличии кворума, который, по общему

правилу, составляют одна треть членов комитета.

Вопросы, поступившие в комитет, проходят три этапа. На первом комитет

рассматривает их предварительно, устанавливая степень важности и в связи с

этим порядок их рассмотрения. Затем, нередко после доклада подкомитета,

следует рассмотрение дела по существу, в ходе которого проводятся слушания.

Вызванные по повестке свидетели и лица, предлагающие свои экспертные

оценки, дают показания. Комитет просматривает документацию, аудио- и

видеозаписи, имеющие отношение к обсуждаемому вопросу. В обеих палатах есть

передвижные видеосистемы, телемониторы, которые могут быть установлены по

первому требованию.

Как правило, слушания проводятся открыто. Нередко транслируются по

телевидению. В случаях, особо предусмотренных регламентами палат, слушания

проводятся “за закрытыми дверями”. Так, например, в сенате закрытые

заседания комитетов проводятся при необходимости сохранения в тайне

информации, относящейся к государственной безопасности; сведений, которые

могут нанести ущерб чести и достоинству лиц; данных, составляющих

коммерческую тайну и т. д. Последняя стадия — обсуждение, принятие решения

по существу и утверждение доклада комитета по обсуждаемому вопросу.

В текст доклада комитета включаются мнения меньшинства, а также

особые мнения членов комитета. Помимо рекомендации о принятии или

отклонении проекта доклад должен содержать оценку возможных бюджетных

расходов, общего числа попадающих под его действие предприятий и лиц,

экономического его влияния и воздействия на неприкосновенность личной жизни

(“прайвеси”).

Разновидностью сессионной формы работы конгресса является

рассмотрение вопросов в комитете всей палаты. В палате представителей эта

форма применяется при обсуждении финансовых биллей и наиболее значительных

законопроектов. В сенате комитет всей палаты заседает только при

рассмотрении договоров.

Порядок работы комитета всей палаты имеет, в сравнении с регламентом

палаты, значительные отличия. Так, например, в палате представителей кворум

при работе комитета всей палаты составляют 100, а не 218 конгрессменов, как

это имеет место при обычном заседании. Поименное голосование в нем не

проводится. Законопроекты только изучаются. Стадии обсуждения вопросов в

комитете всей палаты следующие: общие дебаты, чтение законопроекта и

обсуждение поправок, принятие решения о передаче его в палату

представителей с рекомендацией одобрить либо отклонить законопроект.

Председательствует в комитете всей палаты не спикер, а назначенный им член

палаты.

Роль конгресса в управлении государством

Наиболее полно роль конгресса в системе разделения властей

раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции. В рамках

несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде[5]:

1. Принятие законодательства;

2. Бюджет и финансы;

3. Формирование аппарата исполнительной и судебной власти;

4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата;

5. Осуществление квазисудебных функций;

6. Регулирование межправительственных отношений.

К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в

Конституции, но которые во многом определяют роль конгресса. К подобным

неконституционным функциям могут быть отнесены представительство партий,

социальных слоев и групп, общественных и профессиональных организаций;

участие в формировании общественного мнения; определение политической линии

развития и т. д.

Законотворчество. По форме акты конгресса различаются на билли

(законы), резолюции и приказы.

Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его

вето становятся законами (актами, статутами), подразделяются на публичные

билли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые —

актами индивидуального применения или локального действия.

Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и

простые. Совместные резолюции практически не отличаются от биллей ни по

порядку их прохождения, ни по характеру их регламентации. Нередко изменения

в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот,

изменения в совместные резолюции — законами. Как и билли, совместные

резолюции передаются на подпись президента. В форме совместных резолюций

принимаются проекты конституционных поправок. В случае их одобрения

большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента,

отсылаются законодательным собраниями штатов для ратификации.

Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо

подчеркнуть: она находится под значительным влиянием президента. Он

определяет во многом не только программу законодательной деятельности, но и

контролирует весь процесс законотворчества.

По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных

ему органов и лиц в конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов.

Формально исполнительная власть лишена права законодательной инициативы.

Внести в палату проект может только сенатор или член палаты представителей.

Однако результативность инициатив президента от этого ничуть не снижается.

До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет.

Наиболее мощным средством воздействия президента, как и прежде,

остается право вето (отклоняется весь проект в целом), которое конгресс

может преодолеть лишь при повторном одобрении законопроекта большинством в

две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает

законодателей более внимательно отнестись к запросам и замечаниям со

стороны президента. Эта позиция имеет под собой достаточные основания.

Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа

президентских вето.

Бюджет и финансы. По Конституции, президент лишен каких-либо

полномочий в этой области. Только конгресс имеет право устанавливать и

взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени

Соединенных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка

монеты” или эмиссия денег и выдача денег из казначейства могут

производиться только по закону конгресса.

Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее

крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти[6].

Фактически в этой области инициатива перешла к президенту, хотя конгресс и

сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно решают

вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ассигнований,

запрашиваемых исполнительной властью. Нередко сами определяют, на какие

цели и в каком объеме необходимы ассигнования.

Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет

обязательной силы, но он служит основой для принятия финансовых биллей.

Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается

разрешающий билль, в котором предусматривается осуществление определенных

проектов и их финансирование. Однако никакие выплаты на основании такого

закона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об

ассигнованиях, в котором казначейству дается распоряжение о выделении

соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись

президента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США

начинается 1 октября предыдущего календарного года.

Контроль за деятельностью правительственного аппарата. Традиционно

наиболее действенным средством воздействия была и остается “власть

кошелька”. Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает

президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно

прислушиваться к требованиям конгресса и учитывать возможную его реакцию на

те или иные их действия.

Столь же испытанным средством остается право постоянных и

расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности

правительственных органов.

До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное

средство, как законодательное вето. Посредством его конгресс мог

аннулировать либо приостановить действия актов исполнительной власти,

принимая как совпадающие резолюции, так и простые резолюции одной из палат.

Однако в 1983 г. Верховный суд США признал его применение

неконституционным, нуллифицировав положения немногим менее 200

законодательных актов конгресса и лишив последнего действенной формы

контроля.

Квазисудебные функции. К квазисудебным функциям конгресса относятся:

оценка соответствия членов конгресса установленным Конституцией цензам и

суд импичмента. Первое полномочие не имеет большого значения ни для

деятельности самого конгресса, ни для определения его фактической роли.

Иное дело — импичмент.

Импичмент — особая процедура, заимствованная авторами Конституции из

парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами

ответственности являются президент, вице-президент, судьи и должностные

лица исполнительной власти. Основание привлечения к суду импичмента —

“измена, взяточничество или иное тяжкое преступление” (ст. II, разд. 4).

Инициатива возбуждения импичмента принадлежит палате представителей,

осуществление суда — сенату. Однако импичмент только по названию и

определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути —

это “политический процесс”, цель которого отстранить от должности виновных

в совершении преступления или проступков, что, впрочем, в дальнейшем не

освобождает их от обычной судебной ответственности.

Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений между

конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же необходимо

дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между ними. Эти

вопросы Конституцией и законодательством не регламентированы. Однако

практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие правила.

Так, конгресс не имеет права указывать либо давать распоряжения

правительствам штатов. Даже послания к штатам о ратификации конституционных

поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмотрению.

В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем

депутатам, которые представляют в конгрессе их штаты. Каждый из них имеет

лоббистов — своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства имеют и

многие консультативные органы, координирующие усилия штатов, — Совет

правительств штатов. Национальная конференция легислатур. Национальная

ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига и др.

Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс

определяет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он

контролирует их и по горизонтали. Отношения между отдельными штатами должны

оформляться на договорной основе, а соглашения между штатами — одобряться

конгрессом. Без санкции последнего допускается заключение только тех

соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не

угрожают верховенству правительства Соединенных Штатов”.

Вопросы войны и мира. По Конституции, решение вопроса войны и мира

возложено на конгресс. Он наделен правом “объявлять войну, выдавать

каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила

относительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд. 8). Право решать вопрос

о вступлении в военные действия авторы Конституции безоговорочно отнесли к

компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в

Страницы: 1, 2, 3