Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям влас-ти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает струк-туры с особым статусом. Иногда часть таких органов выделяют в ка-честве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Ла-тинской Америки), иногда -- контрольной власти. Во многих странах это омбудсманы -- уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по ох-ране окружающей среды (Канада) и др., генеральные контролеры, ге-неральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими служба-ми. Согласно конституциям и законам они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции - Экономический и социальный совет, в Италии - Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте - консультативный совет аш-шура и т.д. В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует про-куратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача -- контроль за соблюдением законности. Специфической час-тью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституцион-ные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах - органы религиозно-конституционного контроля (они следят прежде всего за соответствием законов Корану).

Особое место занимают избирательные органы. Во многих лати-ноамериканских странах это избирательные трибуналы (они соединя-ют полномочия судов по выборам и избирательных комиссий), а также избирательный регистр (это система отдельных органов, занимаю-щихся учетом избирателей). В странах других континентов сущест-вуют избирательные комиссии. Постоянные избирательные комис-сии (прежде всего центральные комиссии, а в федерациях -- комиссии субъектов федерации) состоят из государственных служащих, назна-чаемых или избираемых (обычно соответствующими представитель-ными органами) на определенный срок с возможностью переизбрания. Члены окружных участковых комиссий работают на общественных началах, но во время исполнения ими этих обязанностей па них распространяются положения правовых актов о государственной службе.

Существует множество классификаций, относящихся к государственному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и долж-ностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (напри-мер, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к реше-нию некоторых местных дел, - местные государственные органы (на-пример, местные администрации в областях и районах Украины, на-значаемые президентом). В качестве местных государственных органов (государственной власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) рассмат-риваются советы и избираемые ими исполнительные комитеты.

Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют местные государственные органы. Во-первых, во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это отделы центральных отраслевых органов, располо-женные на местах. Они не управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия. Во-вторых, наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональ-ные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего об-щества), а публичной власти территориального коллектива. Они, ко-нечно, тесно связаны с государственным аппаратом. Более того, мэры, избранные муниципальными советами или населением общин (горо-дов, других населенных пунктов, группы деревень), утверждаются затем правительством (министром внутренних дел) как представители государственной власти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они остаются прежде всего муниципальными главами.

В структуре государственного аппарата различаются коллегиальные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые -- единолично (президент, министр).

Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве, включающем автономные образования (напри-мер, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный пар-ламент, принимающий местные законы), в региональном (регионалистском) государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство и глава государства (президент или монарх). Действует единая судебная система и система исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали. Вместе с тем структура государственных органов на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное госу-дарство централизованным, децентрализованным или относительно централизованным. В централизованном унитарном государстве на местах (в Индонезии и Таиланде -- даже в общинах и кварталах городов) государственным управлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты де-ревень, правда, последние назначаются и Индонезии из числа трех лиц, выбранных и качестве кандидатов на должность старосты насе-лением). В децентрализованном унитарном государстве (например, в Великобритании, Швеции) на места чиновников общей компетен-ции не назначают. Решением вопросов общегосударственного значе-ния там занимаются местные отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел -- только в рамках своей отраслевой компетенции). В от-носительно централизованном унитарном государстве (например, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в низовом звене -- в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного местного совета, в остальных звеньях действуют назна-ченные чиновники общей компетенции (префекты), делегатуры ми-нистерств и избранные советы.

В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Фи-липпинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его полномо-чия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности ор-ганов автономии общегосударственным законам.

Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало от-личается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами со-ответствующей ступени с целью учета в управлении местных особен-ностей.

Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка) целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых автономных образований (Испания). Все они являются политическими автономиями (правда, в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). По сравнению со сложным унитарным государством с политической автономией в региональном государстве структура государственного аппарата усложняется прежде всего территориально, объемно. Такие же органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части террито-рии унитарного государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц.

Наиболее сложный государственный аппарат в федеративном го-сударстве. По существу, он имеет двойственный характер. Поскольку в федерации есть федеральная государственная власть и подчиненная ей государственная власть каждого из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государственные аппараты субъектов. Первый представлен общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными и иногда -- своей системой судебных органов, действующих параллельно с систе-мой судебных органов федерации (например, в США), однако во мно-гих федерациях существует единая судебная система (например, в Ка-наде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты Федерации учреждают свои мировые суды (мировых судей). Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. - М., 2001. - С. 128 - 129.

В деятельности государственного аппарата могут участвовать дру-гие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления. Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституцией РФ по отношению к орга-нам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряже-ния приобретают государственное значение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельными функциями государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда - объединения промышленников и торговцев (торгово-промышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам).

4. Результативность и эффективность государственного

управления

Управление, т.е. направление поведения объекта (лица, коллектива, учреждения и т.д.), осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом и др.). Эта цель может быть ближайшей (введение налога с продаж в Москве с определенной даты) или отдаленной, достигаемой в результате многих последовательных шагов в течение многих лет, а то и десятилетий. Она может быть реальной (например, мероприя-тия государственной власти в России по созданию рыночной эконо-мики) и иллюзорной или по крайней мере недостижимой к обозримой перспективе (построение коммунистического общества). Достижение цели -- главный результат управленческого действия, его результа-тивность. Однако в категориях результативности оценка имеет пре-имущественно формальный характер, если не учитываются усилия, затраченные на достижение цели и характер последней. Затратные усилия оцениваются в категориях эффективности.

Эффективность -- достижение цели с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой. Так, в России приватизация государственных предприятий была проведена хотя и быстрее, чем это было сделано в Великобритании в 70-80-х гг. в отношении части предприятий (в этой стране это продолжалось десятилетие), но неэффективно. В Велико-британии приватизация принесла государству около 100 млрд. долл. США, хотя было приватизировано лишь несколько процентов, правда, крупных предприятий. В России быстрая приватизация охватила более 70% предприятий и дала в казну приблизительно 5 млрд. долл. США. Московский комсомолец. - 1997. - 5 июня.

Достижению цели могут препятствовать помехи и противодейст-вия объективного и субъективного характера. Помехи могут возникать помимо воли лица, органа, коллектива, являющегося их источником. С субъективной стороны они могут быть обусловлены недостаточной квалификацией, нерешительностью субъекта, осуществляющего то или иное управленческое решение. С объективной стороны они свя-заны с ситуацией в стране, коллективе, на предприятии и т.д., в отно-шении которого предпринято управленческое действие. Ситуация, особенно если она возникает в ходе реализации управленческих ме-роприятий, может помешать осуществить эти мероприятия или даже заставить отказаться (временно или постоянно) от них (например, стихийная забастовка на государственном предприятии, не связанная с точки зрения выдвигаемых требований с данным управленческим решением).

Противодействие в отличие от помех связано с волевым стремле-нием помешать, воспрепятствовать именно данному мероприятию, на-пример та же незаконная забастовка в связи с увольнением «хороше-го» директора, что имело место в 1999 г. и 2000 г. на некоторых пред-приятиях в России.

При оценке результативности важно учитывать характер цели. Усилия могут оказаться напрасными, если цель объективно или и дан-ный момент недостижима (например, нельзя выполнить за год трех-летний план по производству молока без закупки коров за один год, о чем иногда рапортовали местные партийные лидеры в бывшем СССР, поскольку для выращивания дойной коровы требуется не один год). Еще хуже обстоит дело, если перед управлением поставлена до-стижимая, но ложная цель, которая не соответствует задачам прогрес-сивного развития общества, иного объекта управления, противореча-щая общечеловеческим ценностям (например, лишение избирательных прав черного населения ЮАР, в частности для «улучшения» управляемости во время режима апартеида в этой стране). В таких условиях оценка результативности, эффективности и других параметров управления не имеет смысла.

В конечном счете, эффективность управления в демократическом обществе связана с повышением качества жизни человека. Такой прямой результат (например, при снижении государственных цен на продукты питания вследствие возможностей для этого, возникших у государства) или результат опосредованный (реорганизация управления промышленностью для увеличения производительности труда) - главный критерий социальной эффективности управления. Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., 2001. - С. 56 - 58.

Заключение

В структуре органов государственного управления выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законо-дательной власти представлены общегосударственными парламента-ми (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъ-ектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, о России или США) и о государ-ствах с политическими автономными образованиями (например, пар-ламент Шотландии).

Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в пар-ламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически воз-главляет правительство. В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в абсолютных монар-хиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.

В республиках исполнительная власть обычно принадлежит пре-зиденту, по опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим государственным служащим. Прави-тельства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, на-значаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, явля-ется лишь так называемым административным премьером. Он дейст-вует по поручениям президента, а фактическим главой правительст-ва остается президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет прави-тельство, точнее, премьер-министр. В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть -- она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). В России ру-ководство государственным аппаратом разделено. «Силовые» минис-терства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным си-туациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерст-ва (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным ру-ководством президента, другими руководит премьер-министр. Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государствен-ных служащих.

К исполнительной ветви власти примыкают материальные при-датки государства: армия, полиция (милиция), служба государствен-ной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организа-ций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть.

Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В од-них странах это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других -- так на-зываемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обес-печивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и ре-шении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали. К трем ветвям влас-ти примыкают некоторые другие органы, организационно не входящие в их структуру (например, Счетная палата при парламенте России).

Список литературы

1. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юрайт-М, 2001. - 640 с.

2. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. - М.: ИНФРА-М, 1998. - 488 с.

3. Григонис Э.П., Григонис В.П. Конституционное право зарубежных стран. - СПб.: Питер, 2002. - 416 с.

4. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. - Ростов-на-Дону: МарТ, 2000. - 448 с.

5. Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: НОРМА, 2000. - 832 с.

6. Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Белые альвы, 1998. - 456 с.

7. Чиркин В.Е. Государствоведение.- М.: Юристъ, 1999. - 400 с.

8. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. - М.: Артикул, 1997. - 352 с.

9. Чиркин В.Е. Государственное управление. - М.: Юристъ, 2001. -320 с.

Страницы: 1, 2