Від дня підписання Конституційного Договору до дня прийняття українським парламентом нової Конституції України.

Піврічні дебати навколо проекту цього закону закінчилися підписанням між Президентом України та Верховною Радою України унікального з правової точки зору документа - Конституційного Договору. Цей документ був поставлений в рівень з Конституцією України, причому і Конституція, і все інше українське законодавство могли застосовуватись лише в частині, що не суперечила цьому Договору.

Конституційний Договір став інструментом для нової спроби відновити вертикаль державної виконавчої влади. На базі виконкомів обласних та районних Рад було утворено систему органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувались по вертикалі з низу до верху, аж до Президента України. Знову ж, як в часи 1992 - 1994 років, обласні і районні ради позбавились своїх виконавчих органів, а самоврядування формально залишилося лише на рівні населених пунктів. Проте ця система страждала дуже суттєвою вадою - голова ради та глава відповідної державної адміністрації - одна і та ж особа, до того ж обрана всім населенням саме як голова ради, що робило Конституційний Договір ще більш вразливим з точки зору права.

Крім того, Конституційний Договір фактично вивів державну виконавчу владу з-під впливу парламенту. Єдина можливість впливу на уряд залишилася лише через бюджет, але це досить незначний вплив, враховуючи відсутність у парламенту можливостей і досвіду ведення фінансового контролю. Аналогічна ситуація сформувалась і на обласному і районному рівнях. Адже в розвиток Конституційного Договору було прийнято ще два важливих документи: 21 серпня 1995 року Указ Президента України "Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію", 30 грудня 1995 року Указ Президента України "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад". За цими указами місцева державна адміністрація одержала ряд повноважень, які навіть теоретично не можуть передаватись державній виконавчій владі, а саме: право вносити зміни в бюджет та встановлювати місцеві податки. Враховуючи той факт, що 28 травня 1995 року було прийнято нову редакцію Закону "Про бюджетну систему України", яка внесла додаткові обмеження на власні фінансові ресурси місцевих рад, то разом із Конституційним Договором місцевого самоврядування було нанесено серйозного удару.

Враховуючи досить сумнівний правовий статус Конституційного Договору, говорити про те, що він вирішив всі питання задля чого його підписали, було б непереконливо. Проте він мав і певні позитивні здобутки. В Україні була практично відновлена вертикаль державної виконавчої влади та посилилась керованість територіями з боку центрального уряду.

Доля подальшого розвитку чи згортання місцевого самоврядування в Україні у подальшому мала залежати від нового Основного Закону, робота над яким значно прискорилась в 1995 році. В цей період також посилилась і активність органів місцевого самоврядування великих і середніх міст та їх асоціацій у відстоюванні своїх прав через Адміністрацію Президента та окремих депутатів Верховної Ради.

Місцеве самоврядування в конституційному процесі.

Конституційний процес в Україні, який почався э прийняття Верховною Радою Української РСР 12-го скликання 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України, тривав майже шість років. Саме після прийняття Декларації і на її основі були розроблені протягом 1990 - 1996 років декілька редакцій проектів нової Конституції України. На різних етапах і у різних проектах ідея місцевого самоврядування та місцевої державної адміністрації знаходила досить різні розв'язки, але одне, що об'єднувало всі ці проекти, це досить невизначене місце і роль місцевого самоврядування в системі демократичних інститутів держави, і, як наслідок, розділ, що стосувався місцевого самоврядування, практично у всіх проектах був найслабшим місцем. I це не дивно, адже навіть у теоретичному плані в Україні питання місцевого самоврядування добре не розпрацьовано. Не вдаючись до аналізу семи редакцій проекту конституцій, що були розроблені робочою групою конституційної комісії Верховної Ради України 12-го скликання, чи проектів різних політичних партій, що з'явилися протягом 1994-1995 років, спробуємо зробити хоча б побічний аналіз Конституційного процесу на його останньому етапі 1995-96 років.

За офіційним проектом Конституції від 15.11.95 року, який було розроблено робочою групою Конституційної комісії з урахуванням досвіду і норм Конституційного Договору передбачалось суттєве посилення влади Президента за рахунок обмеження повноважень парламенту. Крім цього, проект передбачав істотну зміну структури влади в територіях.

Тут передбачалася сильна централізована державна виконавча влада, яка повністю підпорядковується і контролюється Президентом, хоча формально за проектом Конституції він не визначався главою державної виконавчої влади. Президент одноособово мав формувати Кабінет Міністрів, призначати міністрів та голів місцевих держадміністрацій, які мали здійснювати державну виконавчу владу в областях. На голів держадміністрацій також покладався контроль над рішенням органів самоврядування. Цей проект пропонував більш ефективний інструмент здійснення влади поза Києвом, ніж той, що був за часу Конституційного Договору, коли голова ради і голова адміністрації були поєднані в одній особі, а Президент мав право призначити голову адміністрації лише після обрання цієї особини головою заради. Але цей позитивний момент у проекті зводився нанівець суттєвою вадою, а саме тим, що поряд з Главою Місцевої Державної адміністрації, який за проектом мав реальну владу і ресурси і який мав призначатися Президентом, з'явився Голова ради з обмеженими повноваженнями і з незрозумілим "виконавчим апаратом", але який мав обиратись населенням цілої області. В разі прийняття цього проекту така модель влади неминуче породила б конфлікт між цими ключовими регіональними політичними фігурами. Що ж до формування рад районного та обласного рівня виключно з голів рад нижчих рівнів, то тут могла виникнути проблема в дієздатності рад асоційованого рівня (та ж проблема кворуму).

Правда, в умовах, коли функції обласних і районних рад обмежуються лише координацією загально районних чи обласних програм, то ідея асоційованого рівня самоврядування дійсно заслуговує на увагу і може бути перспективною.

Після доопрацювання проекту протягом кількох місяців, березня 1996 року з'явилась нова редакція проекту Конституції, яка на перший погляд дуже мало відрізнялась від редакції листопаду 1995 року, проте зміни, внесені при доопрацюванні, виявились дуже суттєвими.

В новій редакції була зроблена спроба усунути можливі суперечності між всенародно обраними головами обласних і районних рад, які практично не мали реальних владних повноважень, і призначеними Президентом головами місцевих державних адміністрацій, у яких концентрувалась реальна влада. За цією редакцією проекту голови обласних і районних рад мали б обиратись депутатами відповідних рад, а самі ці ради мали б формуватись не з голів рад населених пунктів за посадою, а радами населених пунктів за спеціальним законом. Така модель організації влади на обласному і районному рівнях в принципі виглядала досить дієздатною.

Погоджувальна тимчасова комісія з представників депутатських груп і фракцій, що працювала над проектом Конституції після його внесення на розгляд Верховної Ради України, ще внесла ряд змін і доповнень до проекту, за якими двопалатні Національні Збори перетворилися на однопалатну Народну Раду, були дещо обмежені повноваження Президента по формуванню деяких органів державної влади, наприклад судової, та різко посилилась роль Прем'єр-Міністра.

28 червня 1996 року Верховна Рада України прийняла нову Конституцію України. При голосуванні проекту в ніч з 27 на 28 червня в розділі про "Місцеве самоврядування" Див. Конституція України, розділ 11. з'явились нові уточнення і нові проблеми.

Перше: уже невідомо, яким чином мають формуватись районні і обласні ради, норма про асоційований рівень цих рад була вилучена з проекту при голосуванні. Другу: на рівні, населених пунктів місцева рада одержала виконавчий орган, а не апарат, як було в проекті, що тепер є гарантією для збереження реальної влади в органах міського самоврядування. Третє: питання контролю і зупинення неправомірних рішень місцевих рад знову ж таки віднесено до майбутнього законодавства.

Аналізуючи зараз текст нової Конституції в частині відповідності її правових норм потребам місцевого самоврядування на сьогодні і на перспективу, можна зробити висновок, що розробники проекту не дуже переймались цими проблемами, а пролобіювати інтереси суб'єктів самоврядування у Верховній Раді було нікому. Адже тепер Конституція практично повністю заблокувала можливість реформування адміністративно-територіального устрою, а деякі норми наприклад про бюджетну систему Див. Конституція України, розділ 4 стаття 95. чи про обласні і районні ради Див. Конституція України, розділ 11 частина 4 статті 140., настільки двозначні, що ніхто не може впевнено сказати, чи можуть мати власні бюджети органи самоврядування і що являють собою як органи районні та обласні ради.

Незважаючи на те, що розділ самоврядування в кожному із проектів Конституції був чи не найслабшим і до нього було багато пропозицій з боку науковців, асоціацій органів самоврядування, особливо активною отут була Асоціація Міст України та Асоціація народних депутатів України попередніх скликань Верховної Ради, практично жодна із цих пропозицій не була сприйнята ні Конституційною комісією, ні погоджувальною групою.

Варто зазначити, що європейське співтовариство розробило основний документ, що є своєрідним зразком для формування законодавчих положень, щодо місцевого самоврядування - Європейську Хартію Місцевого Самоврядування. Враховуючи лаконічність цього документа і його універсальний характер, було б цілком можливо для розділу 11 взяти більшість норм саме з цієї Хартії.

Проте цього не сталося, і ми одержали розділ Конституції саме таким, яким він є. I нове українське законодавство про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації буде виходити саме із цих, не зовсім однозначних норм Конституції.

Підсумовуючи такий історичний аналіз трансформації підходів до проблем організації місцевої влади в Україні за новітній період, можна зробити деякі висновки:

1. За цей період відбувся перехід влади від одержавлених рад до влади місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування.

2. Основи місцевого самоврядування в Україні були закладені у законодавстві 1990-1992 років, проте не одержали конституційного закріплення, що привело до певного відновлення радянської моделі влади в 1994 - 1995 роках.

3. Конституція України від 28 червня 1996 року закріпила існування місцевого самоврядування в Україні і визначила в загальних рисах деякі повноваження його органів.

4. Подальший розвиток місцевого самоврядування неможливий без прийняття нового законодавства, яке має на базі загальних конституційних норм врегулювати питання та діяльності органів місцевого самоврядування та державної адміністрації.

6-й етап. Від 28 червня 1996 року.

Початок розробки і прийняття нового законодавства про організацію місцевої влади на основі норм нової Конституції України.

Конституція України від 28 червня 1996 року зафіксувала кілька важливих принципів існування місцевого самоврядування в Україні. Так, стаття 7 розділу "Загальні засади" встановлює: "В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування." Позитивний цей факт мав знайти своє розв'язання в інших статтях і розділах Конституції. Проте, на жаль, розділ 11 "Місцеве самоврядування" був виписаний у традиції всіх попередніх проектів, тобто досить невдало. Варто, порівняти дві норми - частину 1 статті 140 Конституції та частину 1 статті 3 Європейської Хартії про Місцеве самоврядування.

Стаття 140 Конституції: " Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України."

Стаття 3 Хартії: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення."

Як видно з цих текстів, важливе питання "реальної здатності" місцевого самоврядування вирішувати місцеві справи "під свою відповідальність і у інтересах місцевого населення" не знайшло місця в Конституції. Звичайно, можна надіятись, що майбутнє законодавство вирішити питання здатності виконувати свої повноваження, проте відсутність конституційного закріплення права місцевого самоврядування на свій автономний від державного бюджет та свої податки і збори завжди висітиме над місцевим самоврядуванням дамоклевим мечем. Адже в Конституції стаття 95, що стосується бюджетної системи України, встановлює: "Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами", проте з цієї норми прямо не слідує, що бюджетну систему складають державний та місцеві бюджети, автономні від державного. Забезпечити місцеве самоврядування правом на достатні фінансові ресурси тепер можна спробувати на основі частини 3 статті 142 "Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою."

Ще однією проблемою, що не знайшла вирішення в Конституції, є невизначений статус і порядок формування місцевих рад районного та обласного рівня.

Незважаючи на згадані вище неточності окремих конституційних норм, Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, розпочала новий етап реформування місцевої влади взагалі і місцевого самоврядування зокрема. В Україні знову постала проблема прийняття нового закону про самоврядування. I ось тут дали себе знати недостатньо чіткі конституційні норми, різні групи народних депутатів, різні представники органів самоврядування, різні науковці і спеціалісти по-різному стали тлумачити ці конституційні норми, і як наслідок на розгляд Верховної Ради України було внесено два концептуально відмінні один від одного проекти закону "Про місцеве самоврядування".

Проект закону “Про місцеве самоврядування” узгоджувальної комісії. Верховна Рада України після обговорення двох проектів закону про місцеве самоврядування схвалила взяти за основу проект, розроблений комісією Верховної Ради, утворила спеціальну узгоджувальну комісію в складі 32 народних депутатів, що представляють всі депутатські групи і фракції, і доручила їй узгодити положення двох проектів і до 19 листопаду винести на розгляд народних депутатів новий проект закону.

Хоча ці два проекти, як уже говорилося вище, мали суттєву концептуальну відмінність, на проект АМУ цілком ножна було наложити багато норм і статей з проекту комісії. Тому робота комісії була дуже ускладнена рішенням про те що за основу слід брати саме проект комісії, а не проект АМУ.

Важлива і довготривала робота узгоджувальної комісії над проектом закону все-таки дала певний позитивний результат. Звичайно, не в такі строки, як визначала Верховна Рада, але комісія таки підготувала новий законопроект, причому реалізувавши у ньому ряд принципово важливих позицій проекту АМУ і проекту Комісії.

Спробуємо в досить спрощеному вигляді узагальнити та формалізувати норми проекту узгоджувальної комісії у зручній для порівняння з даними соціологічного дослідження формі:

1. Проект закону є дуже детальним і регулює практично всі сфери діяльності органів місцевого самоврядування, і хоча передбачає можливість прийняття статуту місцевої громади, проте не визначає сфер регулювання статутом. Тобто статут не може бути реально діючим інструментом багатоманітності форм місцевого самоврядування.

2. Ради населених пунктів є самостійними в прийнятті рішень з питань, що відносяться до їх компетенції, і не мають підпорядкування по вертикалі чи горизонталі.

3. Для міст з районним поділом передбачається досить складна правова модель: "За рішенням територіальної громади міста або міської ради, у міських районах можуть утворюватись районні ради". В той же час "рішення про наділення міських рад правами щодо керування майном і фінансовими ресурсами, які є власністю територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах цих громад". Та "обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих комітетів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними в містах радами..."

Тобто питання існування районних у містах рад так і залишається не вирішеним.

4. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, проте формуються вони прямими виборами і, не маючи власних виконавчих органів, делегують велику кількість власних повноважень місцевим державним адміністраціям.

5. Виконавчі комітети рад населених пунктів та районних у містах рад є підконтрольними, підпорядкованими підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення і делегованих повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

6. Голова села, селища, міста та голова районної у місті ради очолює відповідний виконавчий комітет. Утворюються виконкоми відповідними радами, вони ж затверджують і персональний склад виконкому за поданням голови. Питання, що являє собою виконком - колегіальний, одноособовий виконавчий орган чи дорадчий орган при голові, обійдене.

7. В законопроекті зроблена спроба виписати не повноваження місцевого самоврядування, а повноваження місцевих рад та їх виконавчих органів по різних галузях. Причому в кожній із галузей повноваження розподіляються на власні самоврядні та делеговані. Проте такий розподіл виконано досить нечітко, декларативно, що навряд чи дасть змогу реалізувати принцип розведення коштів у місцевих бюджетах, як передбачається проектом.

8. Законопроект передбачає існування як місцевих, сільських, селищних, міських, районних у містах, районних та обласних бюджетів. Правда, складання та виконання районних і обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації.

Самостійність бюджетів місцевого самоврядування має гарантуватись закріпленими за ними на стабільній основі доходами, які визначаються на весь термін повноважень ради.

У доходній частині бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих їм повноважень виконавчої влади.

Сам бюджет місцевого самоврядування поділяється на поточний бюджет та бюджет розвитку. Окремо передбачаються і видатки потокового бюджету та бюджету розвитку, а також видатки на виконання власних та делегованих повноважень.

Як видно із наведеного вище, новий проект узгоджувальної комісії є певним компромісом між проектом Асоціації міст України та проектом Комісії з питань державного будівництва, діяльності рад і місцевого самоврядування, проте багато питань, які є тормозом на шляху становлення місцевого самоврядування в Україні та які можуть провокувати конфлікти в структурі органів місцевого самоврядування, так і залишились не вирішеними.

Отже, чергова реформа місцевої влади в Україні навряд чи буде простою і навряд чи буде останньою, але незаперечним є факт, що самоврядування в Україні - уже не придумана демократами химера, а реалії сьогодення. Підтвердженням цього є активна участь асоціацій місцевого самоврядування в підготовці законопроекту для цього сектора та поява в Україні місцевих громадських ініціатив по створенню нових форм локального самоврядування. Це і є запорукою успіху на шляху становлення місцевого самоврядування в Україні.

На кожному історичному етапі, реформування системи місцевої влади та місцевого самоврядування в Україні мало дещо половинчастий характер, але місцеве самоврядування продовжувало розвиватись через створення психологічного клімату сприйняття його ідей і формування нового корпусу кадрів, які стали працювати в органах місцевої влади.

Відношення саме цієї категорії людей - керівників рад міського, районного та обласного рівнів до проблем місцевого самоврядування було метою проведеного дослідження. А щоби результати опитування можна було сприйняти більш зрозуміло, і здійснено огляд проблеми місцевого самоврядування в Україні в історичному аспекті, а також запропоновано порівняти різні підходи до принципів майбутнього реформування місцевої влади, що закладаються в нових законопроектах.

Страницы: 1, 2, 3