1. определенный законодательством круг территорий, на которых осуществляется местное самоуправление;

2. зафиксированные законодательством положения, определяющие ведущую роль населения в решении вопросов территориального устройства муниципального образования;

3. установленные законодательством виды земель, составляющих территорию муниципального образования;

4. принципы формирования территорий муниципальных образований.

Такой подход к определению понятия «территориальные основы местного самоуправления» представляется правильным, поскольку он отражает специфику тех общественных отношений, которые являются его содержанием. Однако с учетом изменений федерального законодательства, регулирующего принципы территориальной организации местного самоуправления, можно добавить к упомянутым составляющим принципы наделения муниципальных образований статусом муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. Важным представляется определить различия между территориальными основами и территориальной организацией местного самоуправления. Проведенный анализ показывает, что понятие «территориальная организация местного самоуправления» является более узким и используется для обозначения пространственной формы организации муниципальной власти.

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной власти. Правовой формой устройства муниципальной власти являются муниципальные образования. Как таковые в законодательстве Российской Федерации определяются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения (абз.7 ст.2, ст. 11 Федерального закона №131-ФЗ). Данные муниципальные образования системно связаны. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуру местного самоуправления в Российской Федерации. На основе территориальной организации местного самоуправления формируется система муниципального правления (форма муниципального правления). В Федеральном законе №131-ФЗ система правления отражается в понятиях «структура органов местного самоуправления» (ст.34) и «формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» (ст.22-23). Органы местного самоуправления и прямые формы осуществления (участия) населением муниципальных образований публичной власти составляют организационно-функциональную структуру муниципальной власти, посредством которой достигается решение вопросов местного значения.

Форма территориального устройства муниципальной власти и формы муниципального правления есть основные элементы целостности организации местного самоуправления. Характеристики целостности организации местного самоуправления в юридической литературе мало изучены, хотя список научных работ, связанных, например, с изучением отдельных элементов организационно-функциональной структуры, достаточно велик. Но все они касаются отдельных сторон этого комплексного явления.

В выпускной квалификационной работе не ставится цель решить эту задачу в полном объеме. Исходя из цели исследования, следует более подробно остановиться на основных характеристиках территориальной организации муниципальной власти.

Понятие «территориальная организация местного самоуправления» в юридической литературе достаточно распространено. Однако оно раскрывается не всегда однозначно, т.к. чаще всего обозначается близким по смыслу термином: «территориальные основы местного самоуправления», который используется в соответствующих учебных курсах См.: Барабашев Г.В. Совет и "мэр" в упряжке самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11; Овчинников И.П. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып.1; Белораменский В. В. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе городского самоуправления // Вестник С.-Петербургского гос. ун-та. Серия 6. 1993; Козлов ЮМ. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. "Право". 1993. № 2; Представительные и исполнительные органы в системе местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1994; Бакушев В.В. Модели организации местного самоуправления // Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. М., 1998; Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 1999; Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления России. М., 1999; Тобопин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999; Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000. С.80-287; Руденко ВЫ. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С.122-141, 172-196, 252-258, 274-300,376-398 и др. и закрепляется в законодательстве.

В учебном курсе «Муниципальное право» рассматривается институт территориальные основы местного самоуправления, который объединяет совокупность правовых норм закрепляющих территориальную организацию местного самоуправления См.: Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд. // Под ред. Ю.А. Дмитриева. / М., 2000. С. 101; Выдрин КВ., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2002. С.113; Кушафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С.239. .

В то же время в Федеральном законе №131-ФЗ термин «территориальные основы местного самоуправления» не используется, а закрепляется понятие «территориальная организация местного самоуправления».

Включение указанного понятия в систему категорий муниципального права актуализировало вопрос об уточнении нормативного содержания требований (принципов) территориальной организации местного самоуправления, основные из которых закреплены в главе 2 указанного Федерального закона. Прежде чем приступить к решению этой задачи следует рассмотреть ряд связанных с ней (задачей) теоретических вопросов и прежде всего - определить родовые признаки рассматриваемого понятия. Эти признаки присущи более широкому понятию, каковым выступает категория «территориальная организация публичной власти».

Вместе с тем правомерность обращения к категории «территориальная организация публичной власти» в буквальном значении требует дополнительной аргументации. В этой связи сделаем ряд пояснений применительно к термину «публичная власть». Дело в том, что в литературе можно нередко встретить высказывания о том, что посредством местного самоуправления реализуется не только публичная, но и политическая власть Сочива ОН. Местное самоуправление: власть государства или власть в государстве // О.Н. Сочива / Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. С.307-308..

Данный подход связан, видимо, с тем, что в рамках родового понятия «общественная власть» или «социальная власть» видовые признаки понятий «публичная» и «политическая» власть по существу совпадают, а соответствующие термины используются как синонимы. Принимая во внимание это положение, следует сделать некоторые уточнения. Начнем с того, что публичная власть и политическая власть - явления не тождественные. Не случайно они обозначаются различными терминами. Как представляется, различие это состоит, прежде всего, в субъектно-объектном составе и содержании властных отношении.

Субъектами публичной власти являются публично-территориальные формирования - народ (нация), государство, субъекты федерации, автономные и административно-территориальные единицы, муниципальные образования, отдельные поселения и другие населенные пункты. Все эти участники властных отношений осуществляют позитивно определенные властные функции на соответствующей территории. Наряду с ними на основе общих принципов и норм международного права публичная власть реализуется, как отмечается в литературе, в границах мирового сообщества субъектами международного права (национальными государствами, международными организациями).

Общим объектом публичных властных отношений применительно к названным участникам является высшая коллективная общественная ценность - государственная целостность, стабильность миропорядка, устойчивость развития внутригосударственных территориальных образований (субъектов федерации, административно-территориальных единиц и муниципальных образований и др.). Содержание публично-правовых отношений составляют те конституционно (уставно) определенные права и обязанности органов власти территориальных образований, через которые обеспечиваются интегративные связи и взаимодействия на конкретной территории.

В отличие от публичной политическая власть охватывает более узкий круг общественных отношений. Она включает те связи и взаимодействия, которые значимы для общества и миропорядка в целом. Эти отношения результируют интегральную целостность (или представляют угрозу для нее) государственно организованного общества или мирового сообщества, а также соответствующих внутритерриториальных государственных формирований (субъектов федерации и крупных административно-территориальных образований - регионов). Будучи интегрирующим началом конкретного общества и миропорядка, властные связи включаются и в политическую, и в публичные системы, т.е. являются публично-политическими.

Вместе с тем властные отношения в муниципальных образованиях (районах, округах, поселениях), общинах малочисленных народов, других локальных территориальных образованиях выступают интегрирующими в рамках данных формирований, а не общества в целом или его самостоятельных государственных образований. Поэтому эти отношения, будучи публично-властными, не являются политическими и соответственно не входят в систему политической власти.

В то же время в системе политической власти существуют внутриорганизационные отношения (принятие в члены организации и исключение из членов, избрание органов политической партии, распределение финансовых средств, управление имуществом и др.), которые значимы для конкретного политического объединения. Эти отношения являются элементами политической власти, но не являются публично-властными.

Итак, понятия «система публичной власти» и «система политической власти» являются частично совпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральной публично-политической властью национального и международного уровней, а различия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные системы (являются неполитическими публичными формами власти), а во-вторых, внутриорганизационные отношения политических объединений (относятся к непубличным организационно-политическим властным явлениям).

Сфера совпадения публичной и политической власти (общий объект воздействия и содержание отношений) определяется в предметах ведения государственной власти как особом виде общественной власти, который имеет специфические признаки. Своего рода антиномией этому подходу является концепция разделения политической и государственной власти. Например, по мнению Ю.А. Дмитриева, сферой действия первой является гражданское общества, а второй - «собственно государство и его органы» Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Ю.А. Дмитриев / Государство и право. 1994. № 7. С.34..

Принимая во внимание эту довольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаются сущностные аспекты относительно новой конституционно-правовой категории «гражданское общество». В указанном смысле подобный подход имеет определенные перспективы развития.

Трудность же состоит в том, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппарат публично-политической сферы жизни, традиционно используемый в науке конституционного права. Известно, что в теории государства государственная власть рассматривается как особое политическое (публичное) явление. Это определяет и соответствующее содержательное наполнение государственно-правовых понятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическую природу. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого ряда и в то же время следует идентифицировать особые свойства государственной власти. Государственная власть как определенный вид публичной (политической) власти характеризуется интегральным множеством связей и взаимодействий государства, государственно-территориальных и иных институционно-территориальных образований, их органов, народов, граждан, объединений граждан и др., осуществляемых по поводу макро-, мегаполитической стабильности в конкретном обществе и в мире в целом.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13