|
Меню
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Правовой статус главы местного образования
|
|
|
b>2.2 Акты высшего выборного должностного лица в муниципальном правотворчествеИсследование института главы муниципального образования требует также остановиться на таком аспекте, как акты главы муниципального образования, поскольку муниципальное правотворчество данного должностного лица является неотъемлемой частью его правового статуса.К сожалению, как указывает Н.А. Модин, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации актам главы муниципального образования уделялось должное внимание. Есть акты, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов главы муниципального образования, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы, где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и такие, где вообще ничего не говориться о том, как и какие правовые акты принимаются главой муниципального образования. В лучшем случае указывается, что это должно найти отражение в уставе муниципального образования, но в некоторых законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь вопреки прямым установлениям Федерального закона уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью регулируют названные вопросы Модин Н.А. Муниципальное право Российской Федерации: гражданско-правовые аспекты. Смоленск, 2001. С. 158-159..Правовые акты главы муниципального образования по юридической
силе вторичны по отношению к уставу муниципального образования и оформленным в виде правовых актов решениям, принятым на местном референдуме.В Законе № 131-ФЗ четко определены два вида актов главы муниципального образования: распоряжения и постановления (ч. 3 ст. 43). Если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, то он может принимать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (ч. 4,6 ст. 43). В случае если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, а руководитель местной администрации нанимается по контракту, вышеназванные акты издает руководитель администрации. Возглавляя представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования также принимает постановления и распоряжения, но по вопросам организации деятельности этого органа местной власти (ч. 4 ст. 43).О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев высказывают мнение о том, что распоряжения, издаваемые главой муниципального образования, следует относить к нормативным актам Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 217.. С данным мнением трудно согласиться, так как если проанализировать традиционное определение нормативного акта как официального документа, содержащего юридические нормы, которые, в свою очередь, определяются как «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев» См.: Алексеев С. С. Государство и право. М., 1994. С. 7., то можно сделать вывод о том, что распоряжения главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (например, прием на работу в администрацию, выделение финансовых средств и др.) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а включают организационно-распорядительные и правоприменительные предписания индивидуализированного характера.При таком подходе стоит согласиться с определением, данным В.М. Корельским и В.Д. Переваловым, что распоряжения главы муниципального образования - это правоприменительные акты выборного муниципального должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц» Теория государства и права / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М., 2002. С. 388.. Таким образом, распоряжения главы муниципального образования не могут быть признаны нормативными, так как являются актами применения права, а нормативными актами являются только его постановления.Постановление главы муниципального образования - это правовой акт, издаваемый главой муниципального образования для разрешения наиболее важных и принципиальных вопросов развития и жизнедеятельности муниципального образования, использования муниципальной собственности и финансовых ресурсов.Кроме того, и постановления главы муниципального образования не всеми правоведами признаются в качестве нормативных актов, поскольку одним из признаков классического нормативного акта является то, что он должен быть установлен государством. Однако, по нашему мнению, следует согласиться с С.Г. Соловьевым в том, что такой подход является предельно формализованным, так как основан только на дефинициях, сформулированных применительно к несколько изменившимся условиям. В настоящее время следует учитывать, что органы местного самоуправления, и в том числе глава муниципального образования, наряду с органами государственной власти, конституционно признаны в качестве субъектов, наделенных властными полномочиями. Именно этот показатель публичного образования, является основным при определении полноправных субъектов нормотворчества Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003. С. 82-83..Закон № 131-ФЗ определяет, что глава муниципального образования издает постановления и распоряжения только по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования либо решением представительного органа муниципального образования. А руководитель местной администрации издает акты индивидуального действия (распоряжения) и приказы по вопросам организации внутренней деятельности местной администрации только в пределах, установленных уставом либо представительным органом (п.6 ст. 43).Выборный глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее администрацию и наделенное собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, может в значительной мере блокировать деятельность местного представительного органа, принимая нормативные акты по вопросам, не входящим в исключительную компетенцию представительного органа. Поэтому законодатель и определил, что взаимоотношения главы муниципального образования и выборного представительного органа должны определяться на основе федерального законодательства и законодательства субъекта РФ уставом муниципального образования, иными муниципальными нормативно-правовыми актами.Иначе говоря, в уставе муниципального образования должны найти свое отражение следующие моменты: 1) объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и главы муниципального образования; 2) механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и главой муниципального образования.Формула о вступлении в силу актов главы муниципального образования после их опубликования не означает, что они начинают действовать в день их опубликования или на следующий день. Могут быть обстоятельства, требующие перерыва между моментом опубликования актов и вступлением их в силу. Поэтому в некоторых уставах закрепляются сроки вступления в силу актов после их обнародования.Закон № 131-ФЗ включил отдельным пунктом в полномочия органов местного самоуправления «учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации» (ст. 17). Таким образом, становятся беспочвенными споры о том, где должны быть опубликованы нормативно-правовые акты главы муниципального образования.2.3 Ответственность главы муниципального образованияВ настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, институт ответственности главы муниципального образования находится в процессе своего становления. Следует признать, что механизмы подотчетности лав муниципальных образовании в период формирования современной системы местного самоуправления являются в значительной мере непроработанными.Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливают общие основания и виды ответственности для представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, согласно законодательству Российской Федерации, в зависимости от субъекта, перед которым наступает юридическая ответственность, можно утверждать, что глава муниципального образования, так же как исполнительные и представительные органы несет ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами. Более подробное рассмотрение правового статуса главы муниципального образования позволяет выделить еще один орган, перед которым он ответственен - представительный орган местного самоуправления.В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, административную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность главы муниципального образования. Глава муниципального образования не подлежит дисциплинарной ответственности, так как она применяется только к работникам, то есть лицам, с которыми заключен трудовой договор. А глава муниципального образования считается выборным должностным лицом муниципального образования, и не является муниципальным служащим.Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в отношении главы муниципального образования применяются различные виды ответственности, которые, как отмечает Н.В. Постовой, представляют собой наступление неблагоприятных последствий, применяемых к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 299..По мнению Е.С. Шугриной, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности - такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие». На основе этого конституционная ответственность определяется как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Следуя этой логике, муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Поэтому, представляется верным отнесение ответственности органов и должностных лиц, в том числе главы муниципального образования, перед государством к конституционно - правовой, а перед населением - к муниципально-правовой Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 35..К муниципально-правовым санкциям относится отзыв главы муниципального образования, выражение ему недоверия. К конституционно-правовым санкциям - признание акта главы муниципального образования незаконным, отрешение от должности, отмена (приостановление) правового акта.Ст. 76 Закона № 131-ФЗ закрепляет отношения ответственности между главой муниципального образования с одной стороны и физическими, юридическими лицами с другой. Как представляется, это отношения ответственности иного порядка. Физическим и юридическим лицам Закон предоставляет не столько контролирующие полномочия, сколько гарантирует защиту их конституционных прав и законных интересов. Так, например, действия и решения главы муниципального образования, нарушающие права и интересы граждан, причиняющие ущерб физическим и юридическим лицам, могут быть обжалованы в суд. В данном случае, субъектом оценки действий главы муниципального образования выступает суд, а не физические и юридические лица. Физические и юридические лица не обладают полномочиями властного воздействия на главу муниципального образования. Субъектом, наделенным полномочиями властного воздействия на субъекта ответственности, выступает суд, т. е. государственный орган. В науке муниципального права считается общепризнанным тот факт, что ответственность перед юридическими и физическими лицами является ответственностью гражданско-правовой. Ее основанием является незаконное действие (бездействие), в том числе принятие актов, противоречащих закону. Данная ответственность выражается в форме возмещения убытков, то есть содержание ответственности исключительно материальное Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2. С. 17..Глава муниципального образования может быть привлечен также к административной и уголовной ответственности, но не одна из них не является ответственностью перед физическими или юридическими лицами, а также населением. Эта ответственность наступает в судебном порядке, налагается органами внутренних дел и выходит за рамки гражданско-правовой, является ответственностью перед государством.Рассматривая вопрос ответственности глав муниципальных образований, следует сказать, что закон в первую очередь регулирует ответственность главы муниципального образования перед населением муниципального образования (ст. 71) - основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования, то есть муниципально-правовую ответственность. От имени населения муниципального образования может выступать представительный орган местного самоуправления, избранный непосредственно населением. Поэтому, по мнению Е.С. Шугриной, с которым стоит согласиться, разновидностью муниципально-правовой ответственности является и ответственность перед представительным органом Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 39..
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
|
|
|
|
|
|
НОВОСТИ
|
|
|
|
|
|
|
|