Однако приведенное определение можно воспринимать в качестве универсального, общеправового. Оно пригодно для характеристики любых форм правовых связей, что достигается путем замены лишь нескольких терминов.

Между тем, главное заключается в раскрытии характера устанавливаемых и обеспечиваемых нормами административного права обязанностей и прав участников регулируемых общественных отношений, а также особенностей их юридической основы. В этом смысле административные правоотношения, впитывая в себя все характерные черты правоотношений вообще, должны обладать рядом специфических качеств, отличающих их от правовых отношений иного вида. Наличие такого рода качеств и особенностей обусловлено следующими факторами:

а) спецификой области (сферы) общественной жизни, в которой они возникают и развиваются;

б) характером (назначением) их юридической базы, т.е. административно-правовых норм.

Характеру административно-правовых норм соответствует и особая область (сфера) общественной жизни, на которую направляет свое регулирующее воздействие данная группа правовых норм, создавая тем самым предпосылки для возникновения именно в ней (прежде всего в ней) правовых отношений особого характера. Административно-правовые нормы воздействуют на общественные отношения управленческого характера. А это означает, что общественные отношения, о которых идет речь, не регулируются иными правовыми нормами. Так, нормы гражданского права, регулируя имущественные отношения, управленческие связи прямо и непосредственно не затрагивают, ибо результатом их применения являются гражданско-правовые, а не административные правоотношения.

Из этих позиций возможны следующие выводы. С одной стороны, если действуют нормы административного права, то им неизбежно сопутствуют административно-правовые отношения. С другой стороны, если осуществляется какой-то вариант государственно-управленческой деятельности, отношения, возникающие в ее процессе и связанные непосредственно с существом управляющего воздействия, могут и должны быть административно-правовыми. Наконец, нормы управленческого права, каковым является административное право, обязательно реагируют при необходимости на отношения управленческого характера, придавая им административно-правовую форму.

Еще один важный момент. Административные правоотношения являются результатом применения содержащихся в административно-правовых нормах правил должного поведения к конкретным управленческим ситуациям. Тем самым в них опосредуется специфика государственно-управленческой деятельности .или процесса практической реализации исполнительной власти.

Следовательно, для правильного понимания административно-правовых отношений обязателен учет того принципиального обстоятельства, что возникновение всегда связано тем или иным образом с осуществлением особого вида государственной деятельности. Соответственно административно-правовые отношения нередко .характеризуют в качестве урегулированных нормами административного права общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности органов исполнительной власти. Оспаривать подобную позицию не представляется целесообразным, поскольку это действительно так. Единственное, что может вызвать возражения, -- это употребление термина «сфера» Применительно к деятельности «исполнительной власти», а не органов, ее представляющих («власть» сама по себе не может действовать!).

Изложенное свидетельствует о том, что в содержании административно-правовых отношений находят свое непосредственное выражение специфические черты административно-правового регулирования и государственно-управленческой деятельности, сферы государственного управления, управленческих отношений, наконец, предмета и метода административного права. На этой основе достаточно четко проявляются особенности, характерные именно для административно-правовых отношений. В чем они состоят? В самом общем плане можно утверждать, что для них характерно все то, что позволяет отграничить управленческие отношения (о которых уже шла речь) от общественных отношений иного рода, т.е» речь может идти о юридическом выражении особенностей, присущих управленческим отношениям.

1. Административно-правовые отношения складываются в специфической области, т.е. в области государственно-управленческой деятельности.

В научном обиходе давно сложилось устойчивое представление об этой области государственной и общественной жизни как о сфере государственного управления. Иначе говоря, подразумевается, во-первых, возникновение управленческих по своему назначению общественных отношений (связь с государственной деятельностью по реализации исполнительной ветви власти) и, во-вторых, потребность в их юридическом закреплении (связь с административно-правовым регулированием).

В общедоступном понимании «сфера государственного управления» это область жизни государства и общества, в границах которой в силу объективных потребностей экономического, социально-культурного и иного характера государство выступает в качестве субъекта управления. Поскольку государство действует через представляющие его государственные органы, постольку сфера государственного управления олицетворяется в практической деятельности по реализации исполнительной власти, осуществляемой ее субъектами.

Следовательно, говоря о сфере государственного управления, мы подразумеваем управляемую сферу нашей жизни, исходя при этом из узкой или специальной трактовки государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности. В ней всегда и в полном объеме выражаются все основные качества управления в его государственно-правовом понимании (исполнительная власть, ее реализация) -- особый субъект, особый характер его функций, особые способы их осуществления и т.п. Наконец, еще одно обобщенное и одновременно емкое понимание сферы государственного управления: это сфера практической деятельности органов государственного управления, в связи с осуществлением которыми функций и полномочий по реализации исполнительной власти складываются административно-правовые отношения.

Это, в частности, означает, что права и обязанности их участников непременно связаны с деятельностью по реализации исполнительной власти и регулируются они административно-правовыми нормами в интересах обеспечения успешного решения задач этой деятельности в каждом конкретном отношении. Все иные (помимо органов исполнительной власти) участники вступают в административно-правовые отношения на основе «соприкосновения» их интересов с государственно-управленческой деятельностью: их права и обязанности органически связаны с этой деятельностью. Наличие иных интересов предопределяет и наличие иных правоотношений (например гражданских, трудовых, финансовых и т.п.).

Таким образом, границы возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений определяются практическим осуществлением государственного управления. Соответственно не являются административно-правовыми отношения, возникающие по поводу осуществления функций иных ветвей государственной власти (например законодательной и судебной власти, прокурорского надзора).

Фактически все, что специфично для исполнительной власти и процесса ее практической реализации, непременно, хотя и в различных вариантах, обнаруживается в возникающих в этой сфере административно-правовых отношениях. Объясняется это тем, что должная упорядоченность и согласованность поведения их участников обеспечивается государственными средствами, что в регулируемых отношениях всегда в той или иной форме получает выражение публично-правовой, т.е. государственный интерес. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и интересов государства, с практической реализацией задач, функций и полномочий выступающих от его имени субъектов исполнительной власти.

Сфера государственного управления широка и многообразна. Она охватывает все важные области жизни, все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, где задействованы сотни тысяч различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. Отсюда -- широчайший простор для возникновения административно-правовых отношений, живительной базой для которых является управляемая сфера государственной и общественной жизни.

Это -- отношения внутриаппаратной организационной деятельности исполнительных органов; отношения взаимодействия различных звеньев механизма реализации исполнительной власти; отношения непосредственного управляющего воздействия на подведомственные объекты, отношения государственного регулирования деятельности негосударственных объектов; отношения с гражданами и их объединениями и т.п.

Таким образом, сфера государственного управления есть поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. В процессе ее осуществления административно-правовые отношения возникают:

а) непосредственно в связи с деятельностью названных государственных органов;

б) непосредственно по поводу осуществления этими органами не любых, а исключительно управленческих функций.

И еще несколько важных моментов, относящихся к характеристике сферы государственного управления, а точнее -- ее объема, заслуживают внимания. В границах сферы государственного управления нередко возникают правоотношения, которые являются с внешней стороны не административно-правовыми, например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые. В этом нет ничего необычного, поскольку административные правоотношения могут возникать в иных сферах государственной деятельности (например, на что уже указывалось, имущественные отношения, основанные на властной подчиненности). Вместе с тем, нельзя не учитывать, что административно-правовые отношения возникают непосредственно в процессе государственного управления (или регулирования) финансовыми, земельными и иными природными ресурсами, их охраной, предпринимательством и т.п.

А отсюда вывод: для административно-правовых отношений характерна предусмотренная действующим законодательством возможность выступать в роли одного из непременных элементов общего механизма правового регулирования или административно-правового опосредования общественных отношений, относящихся к предмету других отраслей права. Эту особенность административно-правового регулирования нельзя забывать ни в коем случае. Подтверждений этому достаточно много (например, возникновение трудовых правоотношений оформляется управленческим актом администрации и т.п.).

2. Административно-правовые отношения характерны тем, что их участниками (сторонами) могут быть самые разные субъекты: каких-либо общих ограничений на этот счет не существует.

Это означает, что в них участвуют не только государственные органы, на которые возложена реализация задач и функций исполнительной власти (или органы государственного управления). Широкие по содержанию задачи непосредственного руководства в важнейших областях жизни государства и общества предполагают реальность их выполнения только в условиях, когда эти органы находятся в правовых отношениях с «управляемыми», т.е. с государственными и негосударственными организациями, с гражданами. Без такого рода правоотношений само государственное управление превращается в фикцию. Значит, участниками административных правоотношений могут быть все, чьи права и интересы так или иначе связаные осуществлением государственно-управленческой деятельности.

3. Административно-правовые отношения возникают при обязательном участии особого субъекта -- носителя полномочий государственно-властного характера.

Природа государственно-управленческой деятельности такова, что отношения, возникающие в процессе ее практического осуществления, требуют наличия особого субъекта. В таком качестве всегда выступает та сторона этих отношений, в руках которой концентрируется власть. Очевидно, что в подобной роли может выступать субъект исполнительной власти (исполнительный орган, должностное лицо). В этом заключается субъектная особенность административно-правовых отношений. Второй стороной могут быть все другие возможные участники этих правоотношений.

Данная особенность административных правоотношений прямо вытекает из властной природы государственно-управленческой деятельности, субъекты каковой наделяются административно-правовыми нормами соответствующим объемом юридически-властных полномочий, необходимых для осуществления задач и функций исполнительной власти. Соответственно в руках таких субъектов концентрируется власть в виде «единой управляющей воли», что ставит их в приоритетное по отношению к другим сторонам правоотношений положение.

Фактически речь идет о том, кто в состоянии выразить это властное начало в административно-правовых отношениях. Логически обоснованный ответ предполагает признание того, что, поскольку в административно-правовых отношениях опосредуется исполнительная власть, т.е. государственная власть в ее исполнительном (исполнительно-распорядительном) варианте, волю и интересы государства в состоянии выразить только тот, кто выступает в рамках этих отношений от имени государства, является официальным представителем государства. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и задач государства; в них, соответственно, не может не найти своего непосредственного выражения публично-правовой, т.е. государственный интерес. Выражаемое в них властное начало является средством волевого регулирования управленческих процессов и сознательно-волевого поведения их участников, т.е. руководство поведением людей.

Страницы: 1, 2, 3, 4