| тбор исключительно сложносоставных субъектов Федерации (краев или областей и входящих в их состав автономных округов) для участия в процессе укрупнения обусловлен в основном социально-экономическими факторами, поскольку автономные округа являются, как правило, дотационными регионами, нуждающимися в постоянной экономической поддержке со стороны как федерального, так и региональных (края, области) бюджетов. В соответствии с федеральными законами об объединении автономный округ "образует особую административную единицу", но статус ее не прояснен. В одних случаях закрепляется особое представительство этой единицы в законодательном собрании нового субъекта РФ, в других - прежние автономные округа становятся "национальными" муниципальными районами, имеющими одинаковый статус с другими районами (например, Таймырский и Эвенкийский муниципальные районы в Красноярском крае). В будущем, вероятно, не будет сложносоставных субъектов Федерации, вследствие чего утратят свою актуальность и проблемы взаимоотношений между краями (областями) и входящими в их состав автономными округами. Объединение субъектов Федерации в ближайшей перспективе будет продолжаться, однако в дальнейшем в этот процесс будут вовлечены непосредственно входящие в состав Российской Федерации субъекты Федерации - Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, города федерального значения с окружающими их областями, отдельные республики (Алтай и Адыгея), которые до 1991 г. входили в состав краев в качестве автономных областей. Руководители Совета Федерации предлагали также проводить объединение посредством присоединения экономически депрессивных субъектов РФ к более развитым. Российская газета. 2007. 21 ноябряВ силу исторических, географических, политико-экономических, национальных и иных обстоятельств процесс объединения субъектов Федерации имеет и определенные пределы. Нет оснований полагать, что участниками процесса укрупнения могут стать бывшие "суверенные" республики, как экономически самодостаточные (Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия), так и высокодотационные (Тыва, Ингушетия, Чечня), а также большинство краев и областей, сформированных в советский период. Нереально и образование семи сложносоставных регионов на основе федеральных округов с сохранением в их составе существующих субъектов Федерации в качестве автономий, а также разделение федерации на 20 или 30 новых земель. Передача территории от одного субъекта федерации к другому связана, как правило, с переходом отдельных населенных пунктов из одного субъекта федерации в другой. Такая мера проводится обычно по требованию тех или иных поселений после проведения опроса или референдума. Такие инициативы населения обычно направлены на облегчение транспортного сообщения, доступа к органам управления и объектам социального назначения (школам, лечебным учреждениям и т.д.). В России переход населенных пунктов осуществлялся между Владимирской и Ивановской, Костромской и Вологодской областями, в Смоленской области и т.д. Такая реорганизация утверждается постановлением Совета Федерации, и до сих пор, насколько известно, отказов в утверждении не было. Повышение статуса публично-правовых образований, не являющихся субъектами федерации (союзных территорий), имело место во многих странах. В результате преобразований такие территории были фактически упразднены в Мексике в 80-е годы XX в.; их число существенно сократилось в Бразилии и Канаде в 90-е годы. Для России эта проблема не является актуальной в связи с отсутствием таких образований. Перераспределение полномочий федерации и ее субъектовФранцузские авторы Ж. Гиккель и Ж.П. Гиккель справедливо отмечают, что "федерация - соединение трёх принципов: верховенства, автономии и партиципации (участия)", но вряд ли верно делать акцент на то, что "федерация - это техника распределения полномочий в широком смысле" Giequel J., Giequel J. P. Drou constitutionnel et institutions politiques. Paris, 2007. P. 75.. Глобализация ведет к перераспределению полномочий федерации и ее субъектов, а также компетенции их органов. Это характерно для зарубежных стран, но ни в одной из них такой процесс не проходит столь динамично, как в России, где в последнее время ежегодно принимаются специальные федеральные законы о перераспределении полномочий. Положения о распределении полномочий содержатся и во многих других актах (КЗоТ, КоАП и др.). В последние годы такое перераспределение полномочий приобрело сквозной характер: федеральным законом перераспределяются полномочия вплоть до муниципальных образований. Конечно, перераспределение полномочий необходимо для адаптации управления к новым задачам, однако в первую очередь эти преобразования направлены на создание конституционно-правового механизма взаимодействия федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Стихийные процессы присвоения полномочий субъектами РФ в 90-е годы и федеральным центром в начале 2000-х годов ушли в прошлое. Созданная в соответствии с Указом Президента РФ в 2000 г. Комиссия для устранения хаоса в этой сфере подготовила проект закона, который был принят 4 июля 2003 г. Он был оформлен в виде поправок к Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г., но в основном был посвящен разграничению полномочий Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. В дальнейшем последовали другие федеральные законы по этим вопросам, в том числе и уточняющие Закон 2003 г Федеральные законы от 11 декабря 2004 г.; от 29 декабря 2004 г.; от 31 декабря 2005 г.; от 29 декабря 2006 г. и др.. Их принятие привело к избыточной детализации федерального регулирования и, следовательно, к сужению сферы регионального законотворчества; к одностороннему регулированию в этой сфере (например, в них не упоминались полномочия субъектов Федерации в сфере защиты прав человека и гражданина, обеспечения правопорядка и общественной безопасности, отнесенные ст.72 Конституции к предметам совместного ведения); к сокращению возможностей субъектов РФ законодательствовать по предметам совместного ведения (доля федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения, по некоторым подсчетам, составляет 90 - 95%) См.: Аничкин Е. С. Централизация законодательного регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации// Российский юридический журнал. 2007. N 4. С. 89 - 91. Есть и иные данные. В различные годы доля законопроектов субъектов РФ, ставших законами, составляет 2 - 6%. ; к наделению субъектов Федерации, дополнительными полномочиями, не обеспеченными ресурсами; к вторжению федерального законодателя в сферу собственных полномочий субъектов Федерации в связи с принятием "сквозной" схемы перераспределения полно-мочий, распространенной и на муниципальные образования. Для современного периода характерно более или менее сложившееся, хотя и не всегда оптимальное, распределение полномочий и ресурсов, выделяемых на их осуществление, а также реформирование межбюджетных отношений. При этом основное внимание уделяется разграничению компетенции и межбюджетных отношений в социальной сфере, а также перераспределению полномочий в связи с направлением инвестиций в крупные инфраструктурные проекты. Изменение приоритетов требует выработки новой региональной политики, стимулирующей самоорганизацию и самофинансирование субъектов РФ вместо надежд на дотирование из федерального бюджета. Полномочия субъектов РФ в сфере совместного ведения фактически поделены на собственные и делегированные. При этом часть полномочий и ответственность за их осуществление переданы субъектам, а финансы, напротив, сконцентрированы на федеральном уровне. Многочисленные изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. См.: Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2003. N 27. Ст. 2709; 2004. N 50. Ст. 4950; 2005. N 1. Ст. 17,25; 2006. N 1. Ст. 10, 13; N 23. Ст. 2380; N 30. Ст. 3287; N 31. Ст. 3427, 3452; N 44. Ст. 4537; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1. С. 21; N 10. Ст. 1151; N 13. Ст. 1464; N 21. Ст. 2455; N 30. Ст. 3747, 3805, 3808., не решили задачу обеспечения регионов достаточными ресурсами для осуществления возложенных на них полномочий. Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" от 31 декабря 2005 г. См.: Росс. газ. 2005. 31 дек. были учреждены так называемые добровольные полномочия субъектов Федерации. Они не являются делегированными в полном смысле этого слова, поскольку такая передача полномочий не предполагает каких-либо обязательств субъектов Федерации и не обеспечивается необходимыми ресурсами. Таким образом, гражданам не гарантируется получение определенных социальных благ, поскольку осуществление соответствующих полномочий целиком и полностью зависит от усмотрения субъектов Федерации и от наличия у них финансовых ресурсов. Существует также особая форма так называемых добровольно-принудительных полномочий, санкционированная Конституционным Судом См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы"" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.. Специфика этих полномочий заключается в том, что в случае издания органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, касающихся оплаты труда и социальных выплат, их размер и условия осуществления не могут быть ниже предоставлявшихся на 31 декабря 2004 г. соответствующим категориям граждан (элемент принудительности). Вместе с тем, органы власти и местного самоуправления правомочны повышать их по своему усмотрению (элемент добровольности). Конституционный Суд признал, что финансирование добровольно-принудительных полномочий должно осуществляться преимущественно субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, а это может снижать реальные гарантии граждан из-за недостатка у них средств. В результате этих преобразований сфера полномочий Российской Федерации и полномочий, делегированных субъектам Федерации (ст.71 - 72 Конституции), оказалась столь обширна, что для реализации этих полномочий потребовалось создание значительного числа территориальных органов исполнительной власти федерального подчинения. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" от 29 декабря 2006 г. См.: Российская газета. 2006. 31 дек.предоставил федеральным органам исполнительной власти право определять структуру органов исполнительной власти субъектов РФ и назначать их руководителей в случае передачи им полномочий Федерации по предметам федерального и совместного ведения, а также предусмотрел реорганизацию территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Вследствие этого в некоторых регионах на четырех федеральных государственных служащих приходится всего один государственный служащий субъекта Федерации. Таким образом, наметился определенный управленческий перекос. Несмотря на масштабность проделанной работы, законодателю не удалось создать сбалансированную схему взаимоотношений Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В действующей схеме разграничения компетенций сохраняются значительные диспропорции, а социально-экономическое положение регионов в большинстве случаев не соответствует их потенциальным возможностям. Основной прирост ВВП и производства обеспечивают около 10 субъектов Федерации, в том числе крупные финансовые центры (Москва, Санкт-Петербург) и регионы, обладающие обширными запасами природных ресурсов (Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа). Для многих других субъектов Федерации характерны слабая финансово-экономическая база, отсутствие необходимого опыта хозяйствования в условиях рынка. Экономика ряда регионов обременена результатами десятилетий неэффективного управления и в значительной степени криминализирована. Большинство субъектов Федерации практически полностью зависят от трансфертов из федерального бюджета. Выше говорилось о диспропорции в развитии субъектов РФ. Законодательная схема, установившая в 1999 г. принципы и порядок разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями публичной власти, а также порядок их ресурсного обеспечения, со всеми последующими изменениями оказалась несовершенной. На субъекты Федерации и муниципальные образования, не располагающие достаточными ресурсами для нормального осуществления полномочий в социальной сфере, возлагается ответственность за их реализацию. Расходные обязательства не соответствуют доходным полномочиям, и по сути сохраняются нефинансируемые мандаты (поручения). Доходы регионов изымаются в федеральный бюджет, чтобы потом возвратиться к ним в качестве трансфертов, а, как известно, устойчиво высокая доля субвенций в региональном бюджете ведет к иждивенчеству. В разряд упомянутых выше добровольных полномочий попали многие обязательные по своей сути полномочия социального порядка. Таким образом, регионы и муниципалитеты частично освобождены от социальных обязательств перед населением, но эти обязательства являются сегодня факультативными и для федерального центра. Это способствует нарушению социального баланса в отношениях государства и общества, поскольку государство снимает с себя ответственность за реализацию многих социальных полномочий. Правда, добровольно-принудительные полномочия не позволяют резко снизить уровень социальной поддержки граждан, но они не способствуют и социальному развитию. Несовершенство нормативно-правовой регламентации существующей схемы разграничения компетенции проявляется и в чрезмерном видовом разнообразии полномочий. Наряду с конституционно признанными полномочиями в сфере ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, ведения субъектов Федерации или муниципалитетов выделяются также собственные, делегированные, добровольные, добровольно-принудительные, административные и опережающие полномочия субъектов РФ, добровольные полномочия муниципалитетов и др. Федеральные законодательные акты, принятые в связи с совершенствованием разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, зачастую грешат недостаточной четкостью формулировок, что не позволяет однозначно установить природу полномочий (регулятивная, исполнительная, контрольная, финансовая) и определить уровень власти, ответственный за их осуществление. Для них характерна также размытость границ финансовой ответственности центра, регионов и муниципалитетов, отсутствие четкой финансовой ранжированности большинства полномочий. В отраслевых федеральных законах лишь незначительное число полномочий четко отнесено к собственным (финансируемым за счет средств бюджета субъекта Федерации) либо к делегированным полномочиям субъектов Федерации (финансируемым за счет субвенций из федерального бюджета). Разрешение существующих проблем многие видят в наделении субъектов Федерации дополнительными полномочиями, однако такая постановка вопроса вряд ли актуальна. В перечень полномочий субъектов РФ сегодня входят 68 собственных, более 900 условно-делегированных, а также значительное число добровольных и добровольно-принудительных полномочий. При наличии желания и соответствующих ресурсов субъекты Федерации могут в настоящее время осуществлять любые полномочия в социальной сфере, однако регионы больше полагаются на федеральные трансферты, а не на собственные силы. Перераспределение полномочий между Федерацией и ее субъектами должно осуществляться, на наш взгляд, по ряду направлений. Прежде всего регионы должны быть обеспечены ресурсами, необходимыми и достаточными для осуществления возложенных на них обязательств перед населением, в соответствии с нормативами, предусмотренными Социальным кодексом, который целесообразно разработать и принять в форме Федерального закона "О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации". Назрела необходимость пересмотра способов законодательной регламентации сферы распределения полномочий. Наделение субъектов Федерации соответствующими полномочиями в основном должно носить императивный характер. Все законодательные акты, в той или иной мере затрагивающие полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов, должны составляться по единой схеме. В отраслевых законах каждое полномочие должно быть идентифицировано либо как собственное полномочие субъекта Федерации с указанием на соответствующий подпункт п.2 ст.26 - 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", либо как делегированное полномочие со ссылкой на федеральный бюджет как на источник финансирования. Требуется более четко уточнить природу других существующих разновидностей полномочий субъектов Федерации. В частности, у регионов могут сохраняться добровольные полномочия, однако они должны осуществляться за рамками сферы действия установленных социальных стандартов. Зарубежная практика также свидетельствует о наличии многочисленных противоречий в сфере разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. К числу основных проблем российские и зарубежные исследователи См., например: Иванов И. Европа регионов // Мировая экономика и международные отношения. 1997. N 9. С. 10 - 14; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993. С. 136 - 150; Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Гос. и право. 1994. N 3. С. 120 - 125. Так, например, в Швейцарии акцентируется внимание на проблеме наслоений между федеральными и кантональными полномочиями и увеличении федерального регулирования в сферах, конституционно зарезервированных за кантонами (см. подробнее: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 189). относят: наличие так называемого нефинансируемого мандата федерального центра, а также мандата Евросоюза в европейских федерациях; повышение социального бремени субъектов федерации, осуществляющих в среднем от 50 до 100 государственных функций без должного финансового обеспечения со стороны федерации; ущемление прав местного самоуправления, вынуждаемого органами власти субъектов федерации сокращать социальные расходы; "битва за налоги и субсидии" на всех уровнях власти в связи с недостаточностью собственной налоговой базы регионов (даже относительно благополучные субъекты федерации обеспечивают свои потребности только на 50%); манипулирование федеральных органов власти при предоставлении грантов (субсидий), являющихся основным методом выравнивания доходов субъектов федерации В Германии доходная база земель не может быть ниже 90% от средней нормы, вследствие чего часть доходов не всегда справедливо изымается у шести регионов-доноров в пользу 10 отстающих в развитии регионов-клиентов.; межбюджетный "перекос" в сторону перераспределения средств субъектов федерации, стимулирующий лоббирование на федеральном уровне См. подробнее: Иванов И. Указ. соч. В результате прослеживается тенденция расширения федеральной компетенции (при определенных условиях федеральный законодатель имеет на это право), а децентрализация проявляется лишь в рамках осуществления полномочий, переданных субъектам федерации. В ряде федераций (Австрия, Германия, Швейцария) реализация полномочий по предметам федерального ведения возлагается на органы исполнительной власти регионов Фляйнер Т. Швейцария: субсидиарности и разнообразие // В кн.: Федерализм: российское и швейцарское измерения. М., 2001. С. 24; Боте М. Федерация и демократия на форуме юристов // Гос. и право. 1992. N 4. С. 142 - 143; Пернталер П. Указ. соч.. Для координации в качестве постоянных органов создаются конференции руководителей органов исполнительной власти различного уровня В Австрии вследствие реализации данной модели произошли усиление централизации и ослабление автономии земель, ландтаги утратили способность контролировать главу земельного правительства, подчиненного в большей степени федеральным органам власти, земельное законодательство дегенерировало вследствие федеральной законодательной интервенции (см.: Пернталер П. Указ. соч.). . Это несколько ослабляет, но не снимает остроту проблем. Как и в России, в зарубежных федерациях центр и регионы не стремятся возложить на себя дополнительное бремя в социальной сфере, однако в наиболее развитых из них идет борьба за финансовое обеспечение этих полномочий. Концентрация полномочий у федерации может способствовать отставанию регионов в социально-экономической сфере и раздуванию федеральных органов управления, занимающихся неэффективным хозяйствованием в регионах. Для противодействия этому во многих зарубежных федерациях вводится принцип субсидиарности, предписывающий осуществление полномочий на том уровне власти, где возможно обеспечить их максимальную эффективность и прозрачность для граждан; используется стратегия справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов федерации; признается неразрывное единство нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения конкретных полномочий; осуществляются отказ от "делимости" налогов и замена генеральных субсидий (дотаций) целевыми (субвенциями). Эти меры дают определенные результаты, однако провести их в жизнь в полной мере удается не всегда.
Страницы: 1, 2, 3
|
