Активность и эффективность экономических и иных реформ во многом определяется характером воздействия со стороны государ-ства на развитие прежде всего экономических процессов. Оно на-ходит свое прямое выражение не только в законодательстве, но и в управленческой деятельности, в методах ее практического осуще-ствления. И это закономерно, так как именно в них получает свое наиболее полное выражение регулятивная роль государства как ведущего субъекта управления. Рыночные отношения не должны вести к ослаблению его роли, а следовательно, и используемых им средств реализации функций исполнительной власти. Речь долж-на идти об известной модификации методов управления в зависи-мости от особенностей регулируемых сфер общественной жизни (экономика, социальная и административно-политическая сферы). При этом следует учитывать, что в странах с развитой рыночной экономикой (например, в США) исполнительная власть решительно вторгается в экономические отношения, диктуя в необходимых слу-чаях свою властную волю (особенно в области финансово-кредит-ных отношений). Никитин А.Ф. Политика и право. М., 2001.

Соответственно, в еще большей степени актуализируется про-блема административно-правовых методов.

ГЛАВА II. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ

МЕТОДОВ

Средства реализации управленческих задач и функций разно-образны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общетеоретических, так и специальных позиций; последние основы-ваются на первых и являются их конкретизацией с учетом особен-ностей сферы применения методов.

С общетеоретических позиций проявляется действие универ-сальных методов любой деятельности -- убеждения и принужде-ния. Это -- два взаимосвязанных "полюса" единого целого, то есть механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных от-ношений путем проведения воспитательных (включая правовое вос-питание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федера-ции. Учебник. - М.: 2002 В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административ-ной ответственности. При необходимости в обеспечении обществен-ной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из харак-тера (содержания) управляющего воздействия. Из множества клас-сификационных вариантов, как правило, наиболее распространен-ным является выделение двух групп методов, а именно -- админи-стративных и экономических. Акцент именно на этих вариантах порождает до сегодняшнего дня немало противоречивых суждений, разночтении, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

§1. Классификация административных методов

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме администра-тивно-правовых методов допустим как с общеюридических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются конкретизацией осо-бенностей сферы применения методов. С общетеоретических позиций проявляет-ся действие универсальных методов любой деятельности убеждение и принужде-ние.

Административные методы обычно квалифицируются в ка-честве способов или средств внеэкономического или прямого уп-равляющего воздействия со стороны субъектов государственно-уп-равленческой деятельности на соответствующие объекты управле-ния, независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления та-ких управленческих действий, в содержании которых проявляет-ся властное обеспечение должного поведения управляемых объек-тов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рам-ках своей компетенции принимает управленческое решение (пра-вовой акт управления), юридически-обязательное для объекта управления, то есть адресата. Налицо -- прямое предписание ("ко-манда"), ибо управляющее воздействие предполагает императив-ный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосред-ственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что ре-альным объектом управления является сознательно-волевое поведе-ние управляемых (будь то гражданин или предприятие и т. п.). Дол-жное поведение в сфере государственного управления обеспечива-ется через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль"). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и при-нуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отожде-ствления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов оче-видно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участни-ков управленческих общественных отношений. Кто-то должен ре-шать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленчес-кой деятельности, которые осуществляют администрирование, то есть управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов -- административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельнос-ти на соответствующие объекты управления. Главное при этом зак-лючается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их мате-риальные интересы, то есть опосредованно, в отличие от спосо-бов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным обра-зом не под влиянием директивных предписаний субъекта управле-ния, а в силу того, что такое его поведение материально стимули-руется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономи-ческим (например, материальное поощрение, предоставление иму-щественных льгот и т. п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении постав-ленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т. п.), а косвенно (опосредованно), то есть через воздействие на материаль-ные (имущественные) интересы объекта управления. Должное по-ведение последнего достигается перспективами материальных вы-год, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управлен-ческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Од-нако управляющее воздействие составляет содержание и таких ры-чагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (ад-министративного) характера.

§2. Проблематика методов административного управления.

Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами пря-мого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответству-ющие причины.

Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе -- административная ("административное" суть "управлен-ческое"), постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административны-ми. В силу этого выделение административных и экономических ме-тодов управления алогично; буквально имеются в виду "управлен-ческие методы управления", независимо от того, какое содержание в них вложено, то есть единые по своей сути методы управления. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997.

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной це-лью -- реализации управленческого воздействия субъекта управ-ления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуж-даются исключительно в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в прак-тической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно -- как од-ностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. На-пример, поощрительные или стимулирующие меры (премии, мате-риальные льготы и т. п.) оформляются в виде соответствующих уп-равленческих решений (приказ о премировании, решение о предо-ставлении кредитных или налоговых льгот и т. п.). Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997.

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Меж-ду тем нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономичес-ких закономерностях общественного развития. Подобная аргумен-тация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном -- о непос-редственном (или опосредованном) управляющем воздействии на объект управления.

В-седьмых, практически в правовых актах управления мож-но обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работ-ников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несом-ненно, затрагивают материальные интересы, являясь в то же вре-мя юридической формой реализации государственно-управленчес-ких функций. Экономические рычаги управляющего воздействия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с по-мощью административно-правовых средств.

Изложенные позиции свидетельствуют о том, что распростра-ненное конструирование особых экономических методов, противо-положных административным, неправомерно.

Проблема методов государственно-управленческой деятельно-сти или административно-правовых методов состоит в обеспечении разумного сочетания в механизме управляющего и властного по своей изначальной природе воздействия на управляемые объекты, на их поведение и взаимоотношения средств (рычагов) прямого и косвенного характера. Задача такого рода, в смысле ее последова-тельного решения, во многом зависит от субъективных факторов, то есть от профессионального уровня подготовки управленческих кадров. Не меньшее значение имеет и содержание законодательных и административно-правовых норм, регламентирующих взаимосвязи между субъектами исполнительной власти и управляемыми. Совре-менное их состояние далеко от совершенства. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997

§3. Содержание административно-правовых методов

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это -- установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или част-ного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; пред-писания о совершении определенных действий; назначение на дол-жности; удовлетворение законных притязаний участников регули-руемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных дей-ствий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стан-дартов; оформление государственных заказов; применение админи-стративно-принудительных мер и т. п.

Страницы: 1, 2, 3