|
Меню
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений
|
|
|
| екоторые административисты при рассмотрении элементов правоотношения смешивают понятия административно-правового отношения и управленческого отношения. На наш взгляд, это неприемлемо в науке административного права и для учебного курса. К примеру, в пособии Д.М. Овсянко отмечается, что "элементами правоотношения являются участники (стороны) правоотношения; их субъективные права и юридические обязанности; поощрения и ответственность, юридический факт (факты)... Субъект - участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной власти, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями. Обычно в качестве субъекта административно-правовых отношений (управляющей стороны) выступает орган исполнительной власти... Объект - другой участник (сторона правоотношения), который может быть наделен правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но в качестве управляемой стороны: граждане, государственные служащие, государственные органы..." Овсянко Д.М. Административное право в схемах и определениях: Учеб. пособие.2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003.С. 19.. Вместе с тем, согласно общим положениям теории права, обе стороны (участники) являются субъектами правоотношения.В ряде других учебников (учебных пособий) по административному праву имеется аналогичное представление о составе административно-правовых отношений, поскольку авторы отталкиваются от общего понятия управления, государственного управления и возникающих в процессе этого управления управленческих решений. Так, при раскрытии основных черт административно-правовых отношений представителями школы МГЮА характер таких отношений предопределяется "доминирующим положением одной стороны - субъекта управления... Объектом административно-правового отношения является ВОЛЯ, СОЗНАНИЕ (выделено мною. - М. А) и опосредованное ими поведение (действия), управляемые в сфере реализации исполнительной власти... В административно-правовых отношениях опосредуется само государственное управление" Административное право: Учебник / Под ред.Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. С.80 - 85.. Но нельзя в качестве объекта правоотношения указывать волю и сознание управляемых, тем более ставить знак равенства между непосредственно государственным управлением и возникающими при этом административными правоотношениями! Предметом административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления, а не сама сущность социального управления, государственного управления.Следует согласиться с мнением, высказанным Б.Н. Габричидзе совместно с А.Г. Чернявским, которые выделяют две группы административно-правовых отношений: "а) отношения, непосредственно выражающие формулу управляющего воздействия ("субъект-объект") "субъект-объект" в кавычках, и это правильно., в которой четко проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности или, другими словами, исполнительной власти; б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением... (формула "субъект-субъект") Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник. М.: Проспект, 2004. С.59.В классическом понимании состава или структуры административных правоотношений можно, конечно же, признать все три вышеназванных элемента (субъекты, объект, содержание) и дополнить еще и указанием на юридические факты. Но практика преподавания курса административного и административно-процессуального права в ряде ведущих вузов страны показывает, что в этом случае при усвоении учебного курса студентами происходит иногда путаница между понятием состава административного правоотношения и понятием состава отношения управления. Попробуйте, к примеру, студентам-заочникам, изучающим самостоятельно данную тему по учебникам для студентов вузов, (кстати, рекомендуемым или допущенным уполномоченными на то органами для использования в образовательном процессе), дать следующее задание.Рассмотрим состав административного правоотношения внутриорганизационного характера в сфере деятельности государственных служащих. Государственный служащий А. не справляется с должностными обязанностями, самовольно, без уважительных причин покидает рабочее место, зафиксированы случаи прогулов. Госслужащего А. вызывает на прием его руководитель и после выяснения обстоятельств дела издает приказ об объявлении этому госслужащему выговора. Необходимо указать элементы состава данного административного правоотношения.Как показывает практика, примерно половина и более студентов неверно справятся с данным заданием и укажут в качестве субъекта административного правоотношения руководителя, государственного служащего назовут объектом, а содержанием или юридическим фактом - приказ.Понятно, что правильный ответ заключается в следующем:1. Субъекты административного правоотношения - это лица и организации, которым административным законодательством предоставлена возможность или способность быть носителями прав и обязанностей в сфере управленческой деятельности (таким образом становиться участниками административных правоотношений) и вступать в конкретное административно-правовое отношение. Следовательно, субъектом административно-правового отношения является тот, кто наделен административными правами и (или) на кого возложены административные обязанности. Субъектами правоотношений выступают право - и дееспособные физические лица, юридические лица и государство в целом. В нашем примере - субъекты правоотношения, т.е. его участники, - руководитель с одной стороны, госслужащий А. - с другой.2. Под объектом правоотношений в настоящее время большинство ученых понимают то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов. В данном случае объектом является круг охраняемых административным правом общественных отношений в сфере государственного управления по поводу государственной службы; непосредственным объектом является установленный режим государственной службы.3. Третьим элементом состава является содержание административного правоотношения. В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная или фактическая (поведение субъектов) и юридическая (субъективные права и юридические обязанности). В нашем случае содержание - фактическая сторона (поведение субъектов при беседе, то есть госслужащего А. с руководителем) и юридическая сторона (субъективные права и обязанности - права руководителя по наложению дисциплинарного взыскания государственному служащему А., не выполнившему своих должностных обязанностей).4. В качестве юридического факта, явившегося условием возникновения данного административно-правового отношения, выступили неправомерные действия госслужащего А. (не справляется с должностными обязанностями, самовольно, без уважительных причин покидает рабочее место, зафиксированы случаи прогулов).5. Юридическим фактом, прекратившим данное правоотношение, выступил приказ руководителя об объявлении выговора госслужащему А. Этот приказ является индивидуальным актом управления или административным актом. Этот юридический факт в полной мере следует отнести к самостоятельному элементу состава (структуры) административно-правового отношения.На данном примере наглядно можно объяснить так называемую классическую конструкцию состава административных правоотношений.Разрешению рассматриваемых проблем, на наш взгляд, будет способствовать конструкция состава административных правоотношений, состоящая из пяти элементов:1. Субъекты административного правоотношения, т.е. непосредственные участники (их может быть два и более). Здесь необходимо учесть специфику таких отношений и выделить, во-первых, то, что среди субъектов обязательно или, как правило, будет орган исполнительной власти Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник. М.: Проспект, 2004. С.59, выполняющий исполнительно-распорядительные или контрольно-надзорные функции, а также оказывающий государственные услуги. Во-вторых, необходимо выделить субъект, выступающий в качестве инициатора таких правоотношений (в качестве которого может выступить любой из потенциально возможных субъектов административно-правового отношения).Возможен другой орган - орган местного самоуправления, орган представительной или судебной власти, осуществляющий в рамках, установленных государством, полномочия, связанные с исполнительной деятельностью. Ряд функций органов исполнительной власти могут выполнять и иные субъекты административного права, например общественные объединения, некоторые юридические лица. Соответственно, такие субъекты будут выступать на основании предоставленных им полномочий и реализовывать функции органов исполнительной власти.2. Субъективная сторона одного из участников правоотношения, который выступил инициатором такого правоотношения, или, можно сказать, "виновника правоотношения". Что это означает? Это внутреннее отношение данного субъекта к конкретному административному или административно-процессуальному правоотношению. Здесь можно выделить такие свойства (формы), как информация, интерес, инициатива и в конечном счете воля... к какому-либо юридическому факту, из которого и возникает или благодаря которому изменяется такое правоотношение.3. Объект - общественные отношения в сфере государственного управления (это так называемый общий объект). Можно выделить родовой и непосредственный объект по аналогии с одноименным элементом состава административного правонарушения.4. Объективная сторона - это непосредственные действия (или бездействие) субъектов (участников) правоотношения (иными словами, их материальное содержание, которое выражается в поведении субъектов), которые, в свою очередь, основаны на соответствующих правах и обязанностях субъектов (иными словами, юридическое содержание).5. Результатом таких действий, как правило, обязательно будет другой юридический факт (в большинстве случаев юридический акт, акт управления. .), благодаря которому прекратится или изменится текущее правоотношение. Этот же юридический факт может лежать и в основе иного возникающего правоотношения Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. М.: Юридическая литература, 1984.. Здесь следует отметить, что юридические факты, выступающие основанием прекращения административно-правовых отношений, не всегда будут выступать обязательным элементом административно-правовых отношений. Таковыми являются лишь те из них, которые одновременно будут юридическими актами, индивидуальными актами управления.Специфика административно-правовых отношений определяется в первую очередь объектом состава, под которым в широком смысле понимают общественные отношения в сфере государственного управления, далее известен и обязателен один из субъектов (участников) правоотношения - это исполнительная власть, а ее признаки и, соответственно, специфика самих отношений достаточно хорошо определены (исследованы) в трудах А.П. Алехина, А.А. Демина, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина и др. ученых-административистов.При этом необходимо подчеркнуть следующее:1) поскольку обязательным субъектом будет исполнительная власть (ее орган или должностное лицо), можно утверждать, что заканчиваться, как правило, такие отношения будут определенным юридическим фактом. Поэтому-то юридический факт в предлагаемой конструкции состава можно рассматривать как обязательный элемент административно-правовых отношений (в отличие, к примеру, от гражданско-правовых);2) поскольку одним из главных признаков исполнительной власти является то, что она носит подзаконный характер, то речь в первую очередь должна идти о правоприменительной деятельности, а следовательно, и правоприменительном правоотношении. Обязательным же условием (основанием) возникновения административно-правового отношения будет юридический факт (на основе норм закона или иного нормативно-правового акта).В предлагаемой конструкции состава (структуры) административно-правовых отношений решается давний спор о том, что следует понимать под объектом правоотношения, исключив точку зрения, что это поведение участников правоотношения. В данной конструкции поведение является объективной стороной правоотношения, реализуемое на основе норм права (объективного права). Преимуществом предлагаемой конструкции можно назвать и то, что понятие объективной стороны включает в себя непосредственные действия участников правоотношения, то есть имеет фактическое материальное содержание правоотношения, а не возможное (потенциальное) поведение, представляющее собой права и обязанности участников правоотношения.Изложенная конструкция административных правоотношений, конечно же, небесспорна. Можно сказать, что это всего лишь попытка обозначить особенности элементов структуры или состава административных правоотношений, подчеркнуть между ними взаимосвязь. В любом случае, если автор смогла привлечь внимание к проблеме сущности и структуры (состава) административно-правовых отношений, она считает свою задачу выполненной.
Страницы: 1, 2
|
|
|
|
|
|
НОВОСТИ
|
|
|
|
|
|
|
|