К определению понятия "правовой фактор" и его межотраслевой роли в региональной экономике
К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПОНЯТИЯ "ПРАВОВОЙ ФАКТОР" И ЕГО МЕЖОТРАСЛЕВОЙ РОЛИ В РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ Л.А. КАЛГАНОВА Калганова Л.А., кандидат технических наук, советник отдела организации работы по исполнительным производствам, взятым на федеральный контроль, и взаимодействия с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека Центрального аппарата ФССП России. Современная Россия как страна с признанной рыночной экономикой находится на новом историческом рубеже, с которого можно двигаться по магистрали вместе со всем человечеством, развивая и укрепляя демократию, гражданское общество и создавая условия для устойчивого экономического развития. Эффективная рыночная экономика как цель государственной политики стимулирует развитие правового институционального базиса, формирующего дееспособность государства и устойчивость гражданского общества. Правовые институты не только создают базис для рыночных процессов, но и сами активно на них воздействуют. В научной литературе не сложилось до сих пор интегрированного подхода, который бы отражал деятельность органов исполнительной власти в контексте их влияния на экономическую жизнь территории - региона и страны в целом. Дефицит научно-практических исследований в этой области обусловлен тем, что проведением исследований в экономической и юридической сфере занимаются ученые различного профиля, научные интересы которых никогда не смешиваются. Как правило, научные исследования проводятся раздельно в сфере экономики и деятельности органов исполнительной власти. С одной стороны, это действительно различные сферы деятельности, которые функционируют по своим законам, заметно отличающимся друг от друга: различное содержание деятельности и управления, факторы развития, субъекты и объекты правового регулирования и т.д. С другой стороны, рассмотрение работы органов исполнительной власти вне окружения и контекста, в котором они работают, достаточно искусственно с точки зрения управления и разработки стратегических направлений повышения эффективности их деятельности. Если в государстве произошли кардинальные перемены в политическом, правовом и экономическом устройстве - это влечет изменения внешней среды и соответствующее изменение требований к органам исполнительной власти. Если меняется система взаимоотношений между государством, обществом и гражданами, то это изменение должно проецироваться на деятельность органов исполнительной власти, которые предназначены для регулирования и осуществления этих взаимоотношений в рамках действующего законодательства. Есть и обратная связь - функционирование органов исполнительной власти зависит от состояния экономики территории (страны, региона), на которой они действуют. "Реализация национальных интересов России, формирование подлинно правового государства и гражданского общества возможны только на основе устойчивого развития экономики" <1>. -------------------------------- <1> См.: Карлин А.Б. Роль Министерства юстиции Российской Федерации в создании правовой основы реформирования экономики // Роль органов юстиции в правовом государстве: Материалы научно-практической конференции. Москва: РПА, 2002. С. 18 - 24. В практике промышленно-развитых стран различными способами определяется влияние деятельности органов исполнительной власти на экономические показатели. По данным международных исследований <2>, прозрачность деятельности системы исполнительной власти оказывает непосредственное влияние на некоторые экономические показатели. По индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1% и сокращением инфляции на 0,46%. -------------------------------- <2> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005. N 1789-р. "Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг.". Так, в США, по оценкам Главного бюджетно-контрольного управления <3>, каждые 5% роста производительности на федеральном уровне оборачиваются экономией порядка 4 млрд. долл. В 1979 г. Объединенный экономический комитет подсчитал, что 10% рост производительности в организациях федерального уровня может снизить федеральные расходы на 8 млрд. долл. с сохранением данного уровня услуг. В США этот подход стал доминировать вследствие огромного бюджетного дефицита и необходимости его резкого сокращения, а также благодаря политической поддержке и давлению со стороны общественности. -------------------------------- <3> См.: Эффективность государственного управления. Пер. с англ. / Общая редакция С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М.: Изд-во АО "Консалтбанкир", 1998. С. 281. Актуальность этой темы - взаимное влияние деятельности органов исполнительной власти и состояния экономики территории их действия не вызывает сомнений. От уровня обеспеченности безопасности проживания личности на данной территории, ведения бизнеса зависят инвестиционная привлекательность региона, его рейтинг в привлечении людских ресурсов, размещении производства и бизнеса, а также другие факторы, которые являются ключевыми в социально-экономическом развитии. Поэтому в развитие сделанных выводов мы сочли необходимым сделать обобщение проведенного нами исследования <4>, рассмотрев понятие правового фактора и его роль в формировании конкурентоспособных позиций региона (субъекта Федерации). -------------------------------- <4> См.: Головин В.В., Калганова Л.А. Повышение эффективности государственного управления (на примере Федеральной службы судебных приставов России) / Под ред. Н.А. Винниченко. М.: Юридическая литература, 2005. Орган исполнительной власти (например, Федеральная служба судебных приставов России) действует в определенном территориальном образовании - субъекте Федерации, федеральном округе, стране. Регион (территория) характеризуется административным статусом, геополитическими характеристиками, экономическими, социальными и другими показателями. В характеристиках территории главное внимание уделяется факторам экономического роста, политической стабильности, а также таким макроэкономическим характеристикам, как конкурентоспособность на внешних рынках, структура экономики, уровень занятости и т.д. С внешней стороны на развитие территории влияют такие силы, как глобальная конкуренция, научно-технический прогресс, региональная политика государства и другие факторы. Регионы России интегрируются в мировую экономику и вынуждены все более конкурировать между собой в борьбе за инвестиции и квалифицированную рабочую силу; размещение производства и бизнеса; покрытие растущего уровня потребностей населения; повышение качества жизни. В условиях рыночной экономики территория из простого места проведения экономических акций становится продавцом товаров и услуг, т.е. равноправным участником рынка. Кроме того, территория (регион, населенный пункт) сама выступает на рынке как товар, имеющий свою стоимость и полезность. Как товар каждый регион формирует свои уникальные свойства, отражающие его стоимость и полезность на рынке, что, в свою очередь, обеспечивает социально-экономическое развитие региона в соответствии с выбранными приоритетами. Такова основная концепция регионального маркетинга, которая является составной частью экономической политики региона и дает возможность выявить основные факторы роста на основе его уникальных особенностей с учетом всех имеющихся и потенциальных ресурсов и максимально эффективно включить их в развитие. Одно из основных направлений регионального маркетинга - это управление репутацией, в том числе формирование и улучшение имиджа региона на основе применения маркетинговых инструментов, передовых идей и достижений в этой области, ориентирующихся на потребности целевых групп покупателей продуктов и услуг. Положительный имидж региона отражается на размещении в регионе новых отраслей экономики, притоке инвестиций, привлекательностью территории для высококвалифицированных кадров, улучшением демографической ситуации. И наоборот, негативный имидж региона усложняет работу руководителей и органов исполнительной власти, может вызвать ужесточение кредитной политики банков, увеличение напряженности, социальное недовольство, снижение конкурентных позиций на внешнем и внутреннем рынках. Правовой фактор играет доминирующую роль в формировании имиджа региона, создании инвестиционного климата, потому что отражает уникальные свойства региона по созданию собственной правовой системы, исполнению законов и правовых норм, способности поддерживать правопорядок. Под правовым фактором понимается совокупность нормативно-правовых актов, федеральных, а также принятых и действующих на уровне субъекта Федерации, и осуществление функций по управлению и поддержанию правопорядка в регионе: работа прокуратуры, судебной системы, правоохранительных органов, органов исполнительной власти, органов административной юрисдикции. В оценке значимости правового фактора в региональной экономике существует некоторое расхождение в научной литературе и практике. Так, известная компания Ernst & Young в 2002 г. провела опрос 36 международных и отечественных фондов с активами свыше 4,7 млрд. долл. (из которых 3 млрд. долл. были инвестированы в российские акции и долги) <5>. Цель этого обзора - измерение степени важности критериев при принятии решений о вложении инвестиций в Россию. В числе факторов возрастающего интереса инвесторов к России названы: объявление российской экономики рыночной, уровень роста ВВП, политическая стабильность, продолжающиеся правительственные реформы. По приведенным в отчете данным одним из стимулирующих размер инвестиций факторов наряду с уровнем руководства и степенью контроля над инвестициями является обеспечение безопасности бизнеса в стране. Тщательное изучение законодательства особенно затрагивает интересы прямых и венчурных инвесторов благодаря долгому периоду инвестирования, откуда возрастает их уязвимость к такого рода рискам. Профессор С.В. Казанцев выделяет следующие виды миссий (основных экономических функций) хозяйствующих субъектов в регионе: "Для нормального функционирования экономической системы необходимо, чтобы ее элементы занимались созданием, перемещением, хранением и конечным потреблением благ, а также координацией деятельности и поддержанием порядка" <6>. Далее, он определяет основную функцию экономической системы в качестве собирательного названия этого элемента, которая может подразделяться на виды и подвиды. Исходя из этого определения, принудительное обращение взысканий может рассматриваться как один из видов выполнения функции экономической системы - "поддержание порядка". Далее выделяя факторы экономического роста региона, С.В. Казанцев относит к ним выполнение регионом функции как хранителя и стража порядка, но ссылается на отсутствие данных по этому вопросу. -------------------------------- <5> См.: 2002 Fund Manager Survey on Russian Investment. Ernst & Young. <6> См.: Казанцев С.В. Регионы Сибири: факторы развития и основная специализация // ЭКО. N 2. 2001. С. 41 - 68. Дж. Гилбрейт три из четырех главных признаков индустриального общества (общество крупных корпораций, в котором возрастает экономическая роль государства, экономика которого развивается по плану и управляется "техноструктурой") относит к функции управления и поддержания порядка. Д. Дэниелс и Л.Х. Радеба при сравнении стран для принятия решений о выходе на их рынки рассматривают элементы правового фактора: нормы действующего законодательства в области бизнеса в настоящее время и через ближайшие 3 - 10 лет, возможность политической нестабильности. Действующее законодательство, касающееся бизнеса, берется как основополагающий фактор при принятии решения о выходе на внешние рынки; этот фактор либо приемлем, либо неприемлем и равен либо 1, либо 0. Иначе говоря, потенциальный инвестор определяет в первую очередь, насколько подходят ему законы данного государства (региона), а только затем рассматриваются все остальные факторы. Если нормы действующего законодательства инвестора не устраивают, то государство (регион) исключаются из дальнейшего рассмотрения. Основное содержание анализа при выборе страны (региона) инвестиций - сможет ли инвестор вернуть вложенные деньги и репатриировать полученную прибыль <7>. Причем анализируются предыдущие случаи, когда вложенные деньги остались за границей. Например, в практике автора встречался немецкий бизнесмен, которому еще дедушка завещал не иметь никаких дел с Россией, где он попал в сложную ситуацию в период нэпа в 20-е годы прошлого столетия. -------------------------------- <7> См.: Дэниелс Д.Д., Радеба Л.Х. Международный бизнес. Внешняя среда и деловые операции. М.: ДЕЛО Лтд, 1994. С. 519 - 520. Правовой фактор рассматривается как приоритетный в определении конкурентоспособности российского региона многими представителями политической и бизнес-элиты. Но не все отечественные экономисты оценивают в полной мере значимость правового фактора в формировании конкурентоспособности региона. С их точки зрения имидж региона формируется только на основе экономических и социальных факторов, а деятельность правоохранительных органов, прокуратуры, судебных и органов исполнительной власти существует отдельно, сама по себе и не оказывает никакого влияния на развитие экономики. Так, на первых этапах обсуждения представленного проекта стратегии регионального маркетинга в Омской области <8> правовой фактор рассматривался как третьестепенный в составе технологии развития маркетинга инфраструктуры после благоустройства территории, создания пешеходных и музейных зон и пр., наряду с уборкой мусора, дословно формулировался "как обеспечение личной безопасности и охрана общественного порядка". -------------------------------- <8> См.: Стратегия регионального маркетинга в Омской области (проект) // http//www.omsk/portal/ru. Различия во взглядах на роль правового фактора в формировании конкурентоспособности региона показано в таблице 1. Расхождение во взглядах западных и отечественных инвесторов на понятие инвестиционной привлекательности в российской практике является актуальной проблемой. В отчете компании Ernst & Young было отмечено: "Одна из самых больших проблем возникает на разрыве между представлениями потенциальных инвесторов (менеджеров фондов) и тем, чем российские компании стараются привлечь инвесторов, что приводит к срыву планов, крушениям надежд и горечи. Большинство из них возникает благодаря бюрократии, неровному применению неясного законодательства, культурным различиям в ведении бизнеса в России" <9>. -------------------------------- Правовой фактор в соответствии с его местом, определенным ведущими западными и отечественными учеными, политиками и бизнесменами, должен быть стержневым, определяющим в формировании конкурентных позиций региона и упрочении его репутации (имиджа). При построении модели регионального маркетинга, ориентированной на продвижение уникальных особенностей и повышение конкурентных преимуществ региона, в стратегических направлениях необходимо не упускать из виду правовой фактор. Приоритетом государственной политики при реализации стратегии регионального маркетинга должно являться достижение синергического эффекта в функционировании государственных органов и экономики региона. Эффективная и действенная правовая система в современных условиях является фактором, определяющим конкурентоспособность страны. Как подчеркнул Президент России В.В. Путин: "Сегодня страны мира конкурируют друг с другом по всем параметрам экономики и политики - по величине налоговой нагрузки, по уровню безопасности страны и ее граждан, по гарантиям защиты права собственности. Они соревнуются в привлекательности делового климата, в развитии экономических свобод, в качестве государственных институтов и эффективности судебно-правовой системы. Одним из факторов, обеспечивающих конкурентоспособность российской экономики, является стабильная законодательная база" <15>. -------------------------------- <15> См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 19.04.2002. N 71. Так, во время визита премьер-министра Канады Жана Третьена с "канадской командой" в Москву в феврале 2002 года отмечалось, что "по-прежнему некоторое напряжение вызывает состояние с защитой прав собственности в России - бизнесмены ждут, когда стартует судебная реформа. Члены российско-канадского форума в беседе с корреспондентом "Известий" признались: многие канадские фирмы ушли с рынка, не выдержав российских реалий" <16>. В марте 2003 г. в Лондоне состоялась конференция "Корпоративное управление в России". Мнение иностранных инвесторов выразил директор исследовательской компании SRU П. Уоллис: "Россия - чрезвычайно коррумпированная страна, в которой бизнес - с мафией и сомнительными политиками, государство с олигархами, а в суды обращаться бесполезно" <17>. Такие мнения свидетельствуют о приоритетности правового фактора в современном мире при принятии решений о размещении инвестиций. -------------------------------- <16> См.: Волков В. Сборная по экономике // Известия. 14 февраля 2002 г. <17> См.: Игнатова М. Мафия и медведи мешают инвесторам // Финансовые известия. Ru. 25 марта 2003 г. В нашем государстве правовая система - это фактор экономического роста, без которого модернизация и развитие российской экономики невозможны <18>. Это выводы ежегодной международной конференции, которую проводит Высшая школа экономики, и где участвуют руководители крупнейших международных организаций, таких как Всемирный банк, Международный валютный фонд, представители российского правительства и крупнейшие экономисты России. ФССП, как неотъемлемая часть правовой системы государства, создает легитимную среду для ведения отечественного и зарубежного бизнеса и тем самым формирует конкурентоспособность России. -------------------------------- <18> См.: Ясин Е.Г. Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста // Экономический журнал ВШЭ. Том 6. N 2. 2002. С. 151 - 192. Сейчас деятельность правоохранительных органов неадекватно отражена и в статистических данных. Так, в Статистическом ежегоднике по Омской области приводятся лишь небольшие сводки по раскрываемости преступлений Управлением внутренних дел. Подобная информационная ограниченность снижает значимость работы правоохранительных органов и органов исполнительной власти, делает ее непрозрачной для широких кругов общественности. Необходимо отражать состояние правовой системы в статистических данных при описании характеристик региона, как его полноправного ресурса, наряду с другими показателями. И можно без преувеличения утверждать, что правовая система, если она эффективно работает, - это национальное богатство региона наряду с другими ресурсами. Сейчас в этом разделе статистики (национальное богатство) размещаются основные фонды, которые в некоторых регионах, как известно, изношены на 50 - 70%, кроме того, неоднократно заложены под получение кредитов. По нашему мнению, здесь необходимо отражать ресурсы, которые действительно являются активами в современной экономике. Например, инвестиционный климат и социальный капитал, и, в первую очередь, при оценке этих составляющих необходимо учитывать состояние и уровень дееспособности правовой системы. Таким образом, в условиях рыночной экономики правовой фактор формирует нематериальные факторы производства - инвестиционный климат и социальный капитал, которые являются определяющими в развитии инвестиционной и инновационной составляющих экономического роста России. В числе других органов исполнительной власти деятельность ФССП России оказывает и прямое, и опосредованное влияние на уровень важнейших макро- и микроэкономических показателей субъектов Федерации и государства в целом. Федеральная служба судебных приставов формирует правовой ресурс развития российской экономики, без которого ее модернизация и развитие невозможны. Деятельность судебных приставов рассматривается как серьезный фактор укрепления российской государственности, реальный механизм обеспечения правосудия, защиты прав и законных интересов личности и государства.
|
