| озможные изменения в содержании норм об опеке и попечительстве должны строиться исходя из принципа приоритета интересов личности, что, в свою очередь, обусловлено не только непосредственной ценностью человека как первоосновы социума, но и исключительно конъюнктурной в современных условиях задачей сохранения каждого индивидуума как социально - полезной единицы - потенциального налогоплательщика, военнообязанного, родителя, иного члена семьи. В решении обозначенных вопросов так называемые публичные и частные интересы как нельзя более тесно взаимосвязаны, однако преобладание последних совершенно очевидно.Итак, природа и цели института опеки и попечительства позволяют наметить его дальнейшее совершенствование в следующих направлениях.1. Прежде всего необходимо обратиться к основанию возникновения отношений по опеке и попечительству. Как и ранее, по действующему законодательству таким основанием является акт органа опеки и попечительства - постановление о назначении соответствующего лица опекуном (попечителем). Однако фактически характер данных отношений значительно изменился. Кодексы 1918 и 1926 гг. рассматривали опеку как гражданский долг и запрещали отказ от принятия опеки за исключением нескольких случаев. В то же время КоБС РСФСР 1969 г. в качестве обязательного элемента предусмотрел согласие опекуна или попечителя на его назначение.Сегодня в действительности назначение опеки или попечительства производится лишь в случаях, когда лицо, желающее выполнять эти функции, подает в орган опеки и попечительства соответствующее заявление. Таким образом, определяющим фактором в возникновении соответствующих правовых последствий становится свободное волеизъявление опекуна (попечителя). Это, безусловно, не означает автоматического назначения гражданина, поскольку при несоответствии его личностных характеристик требованиям закона орган опеки и попечительства обоснованно отказывает в установлении опеки (попечительства). Тем не менее акцент в этих правоотношениях сместился в сторону опекунов (попечителей) и их волеизъявления, что в большей степени обусловлено отсутствием возможности выбора между несколькими кандидатурами.Отсутствие выбора вызвано во многом тем, что в современных условиях государство не создало предпосылок для требования от своих граждан исполнения такого общественного долга, как осуществление заботы о недееспособных или не полностью дееспособных гражданах. Кроме того, отношения опекунов (попечителей) и их подопечных не могут возникать помимо воли опекуна (попечителя), поскольку носят в большей степени личный характер и их существование и длительность напрямую связаны с психологическим климатом в этой малой социальной группе. Мы бы хотели утверждать, что данные правоотношения в сущности являются лично - доверительными и должны прекращаться в любой момент при возникновении конфликта сторон и угрозы нарушения тем самым прав и интересов подопечного.Сложившаяся в действительности ситуация с назначением опекунов (попечителей) показательна тем не менее тем, что в ней проявилось одно из основных начал гражданско - правового регулирования: "Граждане (физические лица)... приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе" (пункт 2 статьи 1 ГК РФ). Отношения по установлению опеки или попечительства приобрели сегодня характер скорее гражданско - правовых, нежели административных.В качестве одного из доказательств выдвинутого тезиса может служить и широкое распространение различных договорных форм как способов правового решения одной из острейших проблем современной России - устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Проникновение в это правовое поле (безусловно, публично - правовое) договоров о создании приемной семьи, патронатной семьи (см. выше), иных соглашений свидетельствует об объективной невозможности устроить физическое лицо для осуществления заботы о нем к гражданам, не имеющим с ним близких родственных или иных связей Российская газета. № 135. 18.07.2001.. Предвестниками распространения договоров в этой сфере выступили соглашения, заключаемые между государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, предоставляющими платные социальные услуги, и гражданами пожилого возраста и инвалидами или их законными представителями Собрание законодательства РФ. - № 17. - 1996. Ст. 2002..Итак, по нашему мнению, опека или попечительство во всех случаях должны устанавливаться на основании соглашения, заключаемого органом опеки и попечительства от имени муниципального образования с лицом, пожелавшим стать опекуном или попечителем. Думается, что постановлением Правительства РФ могут быть утверждены соответствующие типовые договоры, различающиеся по содержанию в зависимости от возмездности отношений (а возмездные, в свою очередь, - в зависимости от способов передачи встречного предоставления), от характера прав и обязанностей исполняющей стороны.Внедрение сделки в эту сферу общественных отношений позволит, на наш взгляд, достичь следующих положительных результатов:- возможности в каждом конкретном случае определять отношения сторон на основе взаимного встречного волеизъявления. Это может касаться сроков действия соглашения, оснований и последствий его прекращения, разграничения функций по охране интересов подопечного между опекуном (попечителем) и органом опеки и попечительства и, разумеется, порядка и условий получения вознаграждения в той или иной форме <*>, если такое вознаграждение, по мнению органа опеки и попечительства, может и должно уплачиваться данному опекуну (попечителю). Заметим, что во всех случаях воля сторон соглашения должна быть ограничена рядом императивных условий, установленных в интересах подопечных, - условий об ответственности опекуна (попечителя), об отстранении его в связи с утратой доверия от исполнения обязанностей, правил об охране и распоряжении имуществом подопечного и пр. Безусловно, императивным требованиям закона должны соответствовать личностные характеристики опекуна (попечителя);- в законодательстве об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть устранены вопросы и противоречия, связанные с использованием различных форм устройства (за исключением, конечно, усыновления, которое в силу особых правовых последствий не может возникать на основе договора). Так, отпала бы необходимость предусматривать в законодательстве субъектов РФ новые формы устройства детей, основанные на договоре. Многовариантность договоров об установлении опеки (попечительства) позволила бы объединить в рамках этой договорной формы уже известные договоры, в том числе и договор о создании приемной семьи (ст. 152 СК РФ);- лично - доверительный характер правоотношений позволит сделать эту связь наиболее соответствующей интересам подопечного, поскольку отстранение опекуна или попечителя от исполнения обязанностей может производиться не только при нарушении требований, установленных законом, но и в иных случаях, прямо предусмотренных договором и учитывающих специфику личности подопечного;- признание правоотношений между опекуном (попечителем) и муниципальным образованием договорными обязательствами снимает все вопросы об ответственности за нарушение прав и интересов подопечных лиц, которые действующим законодательством не урегулированы или урегулированы не до конца. Речь идет об ответственности за неправомерное расходование денежных средств (в том числе сумм алиментов, пособий и пенсий) и имущества подопечного, за неосуществление надзора или воспитания, непредоставление медицинского ухода и иные действия и бездействие опекуна (попечителя).2. В изменении нуждаются также и нормы "публично - правовой" принадлежности, что должно быть выражено прежде всего в закреплении на уровне федерального законодательства статуса органа опеки и попечительства, полномочий этого органа и его компетенции. По нашему мнению, законодательством субъекта РФ могут быть лишь определены те или иные органы местного самоуправления или их подразделения, на которые возлагаются функции по организации опеки и попечительства. В то же время правомочия этих органов по отношению как к самим подопечным, так и к опекунам (попечителям) затрагивают вопросы "регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина", что влечет необходимость закрепления соответствующих норм на уровне федерального закона Грудцына Л.Ю. Правовое регулирование охраны и защиты прав несовершеннолетних [Текст]//Адвокат.-2005.-№ 8.- С.22..Во-вторых, требуется унификация норм о правовом статусе попечителя, закрепленных в нормативно - правовых актах различной отраслевой принадлежности. Ныне действующее законодательство не содержит единого подхода в определении объема дееспособности лиц, находящихся под попечительством. Так, одна отрасль (например, гражданское законодательство) позволяет ограниченно дееспособному гражданину совершать юридически значимые действия, а другая (например, гражданское процессуальное законодательство) не дает ему такой возможности, обязывая попечителя осуществлять его права Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3806; Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 34. - Ст. 4029.. Такое положение можно считать недостатком правового регулирования, тем более что в отдельных нормативных актах о правомочиях попечителя в необходимых случаях вообще нет упоминания и это затрудняет на практике определение их прав и обязанностей Михеева Л.Ю. Представительство прав и интересов подопечных [Текст]// Современное право. - 2001. - № 7.- С.34..В - третьих, необходимо сформировать правильно ориентированную социальную политику государства в сфере опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства в современных условиях фактически не справляются со своими обязанностями из-за неукомплектованности кадрами, отсутствия транспорта, средств связи и других проблем материального характера. Несмотря на то что эти органы являются органами местного самоуправления, возложить бремя имущественного обеспечения их деятельности только на местные бюджеты было бы не только несправедливо, но и незаконно. Фактически сегодня органы опеки и попечительства исполняют государственные функции социальной и правовой защиты несовершеннолетних и других категорий граждан, что в соответствии со ст. 132 Конституции РФ должно сопровождаться "передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств" из федерального бюджета.Однако очевидно, что дефицит бюджетных средств не позволит покрыть немалые расходы на организацию и осуществление опеки и попечительства. В частности, совершенно ясно, что осуществить идею предоставления опекунам (попечителям) какой-либо платы за исполнение их обязанностей в современных условиях практически невозможно. Поэтому законодателем могут быть использованы меры всестороннего стимулирования граждан к осуществлению заботы о недееспособных или не полностью дееспособных лицах. Так, должен быть расширен перечень льгот гражданам, ставшим опекунами или попечителями, в том числе льгот жилищных, трудовых и иных, способных во многих случаях заменить вознаграждение за исполнение обязанностей. Правомерно, на наш взгляд, и осуществление идеи о закреплении за опекунами (попечителями) такого преимущества, как право требования от совершеннолетних трудоспособных бывших подопечных предоставления содержания Мананкова Р.П. Правовой статус членов семьи по советскому законодательству [Текст]. Томск, 1991. - С. 91 - 98..Сегодня действуют положения части второй Налогового кодекса РФ, которые в совокупности с Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" закрепляют налоговые льготы при осуществлении благотворительной деятельности и порядок применения этих льгот к организациям и лицам, оказывающим благотворительную помощь. Не подлежит налогообложению, в свою очередь, и доход, полученный гражданином в виде благотворительной помощи. Однако, к сожалению, благотворительная деятельность не распространена широко и не имеет столь необходимого адресного применения в отношении конкретных детей, оставшихся без попечения родителей, и других категорий граждан.В заключение отметим, что при решении задачи охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных лиц предпринимаемые меры (как правового, так и экономического, идеологического характера) должны носить комплексный характер и исходить из принципа сохранения во что бы то ни стало каждого члена общества и всемерной охраны его прав и интересов.3.2 Проблема частичной правоспособности Возможность физических лиц выступать в качестве субъектов правоотношения обеспечивается правовым регулированием. Одним из главных условий, определенных законодателем, является наделение гражданина способностью иметь права и обязанности - правоспособностью. Для защиты правоспособности и возникающих на ее основе субъективных прав граждан необходимо точно установить момент возникновения и прекращения правоспособности. Для раскрытия содержания нормы, закрепленной в п. 2 ст. 17 ГК РФ, важно выяснить, понимается ли под возникновением правоспособности только возникновение способности к правообладанию вообще или также способности к обладанию конкретными субъективными правами и обязанностями. Полагаем, Я.Р. Веберс правильно отметил, что "поскольку правоспособность означает не только способность гражданина иметь права и обязанности вообще, но и права и обязанности определенного вида, то возникновение правоспособности можно понимать и как возникновение ее вообще, и как возникновение отдельных элементов ее содержания" Веберс Я.Р. Указ.раб.- С. 99. Формулировка ст. 17 ГК предполагает единство правоспособности. Тем не менее представляется необходимым определить, возникают ли все элементы содержания правоспособности, предусмотренные законом, с рождением человека, то есть одновременно. В литературе неоднократно отмечался тот факт, что не все элементы содержания правоспособности у граждан возникают одновременно (Я.Р. Веберс, О.С. Иоффе, С.М. Корнеев и др.). Более того, в течение всей своей жизни гражданин может и не обладать отдельными элементами правоспособности. Но это не может не рассматриваться как нарушение принципа равенства правоспособности.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
|
