|
Меню
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Государственная власть и самоуправление в Украине
|
|
|
| акой подход к соотношению государственного управления и местного самоуправления принципиально отвечает Конституции Украины, представлением о содержании административной реформы, органически связанной с муниципальной реформой, которая должна основываться на том, что местное самоуправление - основное звено гражданского общества Украины. Научно-практическим подтверждением этого подхода концептуально является также действующее законодательство о местном управлении и местном самоуправлении Местные государственные администрации и органы местного самоуправления: взаимодействие и разграничение полномочий. Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти, и местное самоуправление, как публичную власть территориальных общин. Это - различные за своей юридической природой системы местной власти, в первую очередь за функциями и полномочиями. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его подмены местными государственными администрациями. Однако, вопрос о взаимоотношениях органов самоуправления с местными государственными администрациями - довольно сложное. В зависимости от политических тенденций в том или другом обществе изменялись взгляды на самоуправление. Так, в юридической доктрине раннего капитализма главенствовало мнение, что самоуправление - это самостоятельное ведение местного хозяйства территориальной общиной, без контроля со стороны государства. Со временем к компетенции органов самоуправления стали включать не только экономические, но и социально-культурные интересы местного значения. В то же время изменились и взаимоотношения между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в западных странах. Политика и практика муниципального дуализма дала возможность им установить рациональные взаимоотношения между государством и местным самоуправлением, которое сохраняет свои неотъемлемые права и одновременно осуществляет часть функций исполнительной власти. Законодательство и судебная практика указанных выше стран устанавливают границы взаимоотношений властных и самоуправляющихся структур, способы решения конфликтов между ними. Местное самоуправление в Украине действует в соответствии с Конституцией и заключается в предоставлении территориальным общинам и их органам права самостоятельно решать вопрос местной жизни, а в установленных законом случаях - полномочий местных государственных администраций. Это означает, что местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного управления. Органы местного самоуправления являются формой привлечения граждан Украины к участию в решении вопросов местного значения и исполнительной власти в соответствии с требованиями законности. К сожалению, наука еще глубоко не изучила содержание местного самоуправления и его юридическую природу. Необходимо констатировать, что местное самоуправление шире употребляется не как юридический, а преимущественно как политический срок, как определенное отбивание политической жизни государства. Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границы такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоврядува ння. Очевидно, что местные государственные администрации являются проводниками внутренней политики государства на местах и принимают меры для ее обеспечения в деятельности органов местного самоуправления. Однако муниципальная политика исполнительной власти должна базироваться на правовых основах и методах ее осуществления, но не может опираться на командно-административные методы как это было в советские времена. Сферы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления самые разнообразные - экономические, социальные. культурные, экологические, религиозные, национально-бытовые и другие. Однако на практике реализация функций и полномочий местных государственных администраций, органов местного самоуправления приводит не только к согласованным действиям, но нередко порождает различные вопросы относительно установления границ их функций и полномочий, способов решения компетенційних споров и тому подобное. После принятия Верховной Радой Украины законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении В Украине эти вопросы получили правовую основу их решения. Границы осуществления функций и полномочий власти на местах есть практически во всех демократических, правовых государствах. Законодатель не может раз и навсегда закрепить эти границы, так как развитие общественных отношений часто порождает новые проблемы, которые не могут быть решенные в рамках существующего законодательного разграничения функций и полномочий органов власти. С другой стороны, законодатель не может заниматься отдельными мелкими вопросами разграничения функций и полномочий органов власти на местах и поэтому допускает другие, кроме законодательного, способы этого разграничения. Одним с первоочередных шагов независимого Украинского государства стало разграничение власти на местах: государственные функции взяли на себя местные органы исполнительной власти в лице представителей Президента Украины и их местных государственных администраций. А коллективные интересы населения сел, поселков, районов в городах, городов, районов и областей взяли на себя органы местного и регионального самоуправления. Вопросы разграничения функций и полномочий остро диктовались в течение всего периода становления систем местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (1992-1996 рр.). Особенно актуальным был вопрос о двоевластии на местах, об авторитаризме местных государственных администраций, об отмене местного самоуправления и т.ін. Дело же заключалось в том, что старые механизмы разграничения функций и полномочий органов власти на местах не работали, а новые - часто воспринимались враждебно. По существу проблемы разграничения функций и полномочий органов власти на местах были проблемами психологии и культуры тех людей, которые осуществляли эту власть. Выйдя из командно-административной системы, они не могли сразу освоить культуру государственного и местного управления, свойственную демократическому, социальному и правовому государству. Нужно время, а главное - создание предпосылок для формирования в органах власти на местах демократической правовой культуры Важным фактором формирования данной культуры является теория разграничения функций и полномочий органов власти на местах. Разработка такой теории успешно ведется украинскими учеными-юристами, специалистами различных отраслей права. В ее основе - идеи административной и муниципальной реформы, верховенства права, децентрализации, баланса государственных и местных интересов и тому подобное. Именно эти идеи стали ориентиром авторского видения вопросов разграничения функций и полномочий органов власти на местах. Вопросы о разграничении функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления возникают потому, что эти органы часто вступают в конфликты между собой через различное понимание границы осуществления ими функций и полномочий. Такие вопросы возникают между районными государственными администрациями и органами местного самоуправления сел, поселков и городов (районного подчинения), районными советами; между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления городов (областного подчинения) и областными советами. Конституция Украины и законы о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении в Украине дают возможность произвести эффективный правовой механизм разграничения функций и полномочий этих администраций и органов самоуправления. Как известно, до недавнего времени в разграничении функций и полномочий органов власти на местах главную роль играла политическая практика, которая складывалась на базе фактического разграничения этих функций и полномочий. В первую очередь путем применения политических и административных методов, в частности, со стороны местных государственных администраций. Существующая система правового обеспечения разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления включает различные юридические инструменты: нормативно-правовые, договорные, судебные и тому подобное. 1. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти является Конституция, которая служит основным средством их нормативно-правового закрепления, следовательно Конституция и определяет принципиальные границы функций и полномочий как местных государственных администраций, так и органов местного самоуправления с целью предупреждения их смешивания или незаконного осуществления. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Нарушение конституционных границ распределения функций и полномочий между двумя ветвями местной власти порождает юридические последствия, определенные Конституцией и законами 2. Вторым основным видом нормативно-правового разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине являются законы. Известно, что законодатель после принятия Закона о местных государственных администрациях от 2 апреля 1997 г. решил не передавать его на подпись Президенту, а согласовать с законом о местном самоуправлении в Украине, в первую очередь в части функций и полномочий двух ветвей местной власти. Это было сделано. Функции и полномочия местных государственных администраций и органов местного самоуправления базируются на принципах отраслевой компетенции, что при определенных условиях может воспрепятствовать переходу исполнительной власти к функциональным основам управления. Отраслевую компетенцию можно разделить на три вида: а) исключительную компетенцию местных государственных администраций (например, государственный контроль); б) смежную компетенцию, когда местные государственные администрации и органы местного самоуправления наделяются полномочиями в одной отрасли общественной жизни, но имеют различные предметы ведания. Это большинство полномочий обеих ветвей местной власти, которые очень нуждаются в разграничении, как на законодательном уровне, так и в процессе правореализации; в) исключительную компетенцию органов местного самоуправления (советов, частично их исполнительных органов например, управление коммунальной собственностью). Фактически законодатель, распределяя функции и полномочия двух ветвей местной власти, имел в виду обеспечение условия для раздельного их функционирования. Но наличие широкой смежной компетенции делает этот замысел законодателя малоэффективным. Накладки и дублирование, а соответственно и вмешательство одних органов в дела других все же, к сожалению, остаются. Законодатель недостаточно использовал при разработке законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении опыт зарубежных стран относительно четкого разграничения объектов управления. Возможно это связано с тем, что в Украине не завершен процесс разгосударствления собственности. 3. Очевидно, что акты Президента и Кабинета Министров будут дополнять отдельные положения Закона о местных государственных администрациях. Эти акты могут снимать часть вопросов, внесут определенный порядок в разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Но они могут, как это показывает опыт 1992-1996 гг., порождать и новые вопросы в этой сфере. В то же время, когда нужно решить какой-то конкретный казус, который винник в отношениях двух органов власти на местах, необходимо прибегать к другим методам разграничения их функций и полномочий: судебных, договорных и тому подобное 4. самое Совершенное законодательство не исключает копетенционых споров (споров) между органами. Оттого компетенционные споры между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в определенной части являются объективными и к ним следует относиться как к природным явлениям: их нужно понимать и использовать для общественного блага. 5. Конституционный Суд имеет право истолковывать Конституцию и законы Украины, а со временем может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Он также осуществляет контроль за соответствием Конституции, актов государственной власти: Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров, Верховной Рады Автономной Республики Крым, в том числе относительно конституционного разграничения функций и полномочий власти на местах. Самые местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться в Конституционный Суд по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий. Конституционный Суд обязан рассмотреть эти представления и принять соответствующий акт толкования касаемо конфликтной ситуации. На практике существуют также другие способы разграничения функций и полномочий между органами власти на местах. Перспективным следует признать способ заключения договоров и соглашений относительно совместной деятельности в соответствующих отраслях общественной жизни. Местные государственные администрации и органы местного самоуправления имеют право заключать такие договоры, которые могут конкретизировать в соответствии с законом их взаимные права и обязанности. Договорами и соглашениями можно также решать споры между этими органами. Практика таких договоров только начинает складываться в Украине. Но, учитывая, что договор имеет глубокую традицию в украинской истории, можно ожидать, что он найдет надлежащее место в разграничении функций и полномочий органов власти на местах
Страницы: 1, 2, 3
|
|
|
|
|
|
НОВОСТИ
|
|
|
|
|
|
|
|