С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для “местного самоуправления” начался длительный период поиска своего “места” в государственном устройстве.

На территории современной России первые государственные формы образовались, по-видимому, путем относительно добровольного объединения самоуправляемых общин с последующим присоединением прилегающих территорий. На это указывает “нормандская” и некоторые современные версии образования одного из первых славянских государств.

Отсюда видно, что самоуправляемые социально-территориальные системы (в том числе, и современные муниципальные образования) имеют все существенные признаки государства: наличие территории, населения, связанного с этой территорией, и публичной власти.

Однако между муниципальной и государственной властью есть и существенные различия. При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в различных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, свойственные ему и отличающие его от центральной власти. Прежде всего, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей центральной властью.

Таким образом, местное самоуправление несет на себе как определенные признаки властных (государственных), так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. По-видимому, это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства.

При отсутствии эффективных механизмов “сдержек и противовесов” государство, в силу своей природы, проявляет устойчивую тенденцию к централизации властных полномочий. Следствием этого является подавление местного самоуправления, что выражается в снижении уровня самостоятельности в решении вопросов местного значения, т.е. в уменьшении компетенции органов власти на местах, вплоть до прямого управления из центра.

Как показывает исторический опыт, государство, как одна из высших форм самоорганизации общества, подвержено постоянным изменениям. Часто эти изменения происходят в виде государственных кризисов, в ходе которых меняется государственный строй. Природа государственных кризисов различна, т.к. их могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Одним из таких факторов является высокая степень централизация власти, в крайних формах принимающая авторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственности может быть либо разрушение государства, либо преодоление кризиса и выход на качественно новый уровень развития.

В период кризиса, как правило, центральная государственная власть слабеет, а объем компетенции местных органов власти увеличивается. Часто это происходит “автоматически”, без принятия специальных решений. Процесс перераспределения полномочий, которые местные органы берут на себя только на том основании, что государственная власть уже не в силах управлять, в значительной степени сдерживает процесс разрушения государства, а во многих случаях позволяет сохранить и укрепить государство.

Государство, преодолев кризис (отчасти, за счет снятия с себя непосильного бремени в виде “передачи” части полномочий “вниз”), на новом цикле развития снова проявляет тенденцию к централизации полномочий. В случае преобладания этой тенденции, после достижения “критической отметки”, неминуемо возникает новый кризис, обусловленный чрезмерной концентрацией властных полномочий в одном центре или даже у одного лица. 20-й век богат такими примерами.

Централизация полномочий в центральном аппарате государства и отсутствие конструктивного диалога с обществом провоцируют принятие решений, несовместимых с интересами общества, что в конечном итоге провоцирует кризис доверия к власти со стороны общества и гражданское неповиновение.

В любом государстве встает вопрос о механизмах, предупреждающих наступление государственного кризиса и способствующих его преодолению. Если на природу государственных кризисов смотреть с точки зрения баланса интересов общества и государства, то таким механизмом может быть местное самоуправление.

С этой точки зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно в сфере социально-экономического развития.

Однако имеется и другое - довольно распространенное - мнение, что расширение прав местного самоуправления в период кризисов не способствует укреплению государственной власти. Сторонники этой точки зрения считают, что в период преодоления государственного кризиса должна быть установлена сильная централизованная государственная власть, в системе которой нет места местному самоуправлению. При этом под сильной государственной властью, как правило, понимается не твердость государственной воли, а большой объем полномочий по широкому кругу вопросов.

Однако указанное мнение не подтверждается исторической практикой. В период кризисов государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий “сбрасывает” на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, которые наиболее важны для обеспечения жизнедеятельности: контроль над соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, содержание армии, защита границ, международные отношения и др.

Чем глубже государственный кризис, тем больший объем полномочий (по факту) берет на себя местное самоуправление. Примером, подтверждающим справедливость сказанного, является современная ситуация в России, одной из характеристик которой является постоянный рост объема полномочий органов местного самоуправления на фоне абсолютного снижения объема финансирования, направляемого на реализацию этих полномочий.

Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате длительного (многовекового) диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества и государства. С этой точки зрения, современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных (местных) сообществ и государства, главная задача которого согласование соответствующих интересов.

Мировая цивилизация (в лице европейского сообщества) в начале второй половины нынешнего века выработала определенное “противоядие” против установления в своих странах заведомо неустойчивых режимов власти, приняв в 1985 году Европейскую хартию местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления явилась своеобразным итогом исторического опыта поиска механизма согласования интересов общества и государства. Как международный правовой документ Европейская хартия местного самоуправления играет большую роль в становлении местного самоуправления на Европейском континенте.1

Таким образом, местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы сильной государственной власти. Развитое местное самоуправление является признаком сильного государства. В период государственных кризисов, беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства.

В периоды между кризисами местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь, тем самым, фактором, снимающим социальное напряжение в обществе.

Относительная централизация государственной власти может быть оправдана лишь в периоды реальной угрозы внешней агрессии.

Отсюда вытекает, что наличие в системе властных отношений института местного самоуправления является необходимым условием устойчивого развития государства. Без института местного самоуправления, государство неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности.

Учитывая это фундаментальное свойство института местного самоуправления и особенности его правого статуса в современной России, можно с уверенностью утверждать, что торможение процесса становления местного самоуправления может иметь серьезные негативные последствия для судьбы Российской Федерации.

Следует признать, что состояние неуверенности и колебаний в отношении становления института местного самоуправления - а, следовательно, будущего российской государственности - неоправданно затянулось. Резерв народного терпения исчерпан - необходимы решительные меры по формированию государственной политики в сфере государственного строительства и, в частности, в отношении института местного самоуправления.

Особенности российской муниципальной практики

Перефразируя известную поэтическую строку, можно уверенно сказать, что “местное самоуправление в России больше, чем местное самоуправление”. Если в Европе местное самоуправление рассматривается как социальный механизм, гарантирующий демократичность власти, то в России местное самоуправления - не только дань демократии, но, в большей степени, эффективный механизм хозяйствования.

Эффективность местного самоуправления была продемонстрирована, в частности, во времена реализации новой экономической политики (НЭПа). Местным органам власти был передан рекордный объем полномочий, в том числе, по решению экономических вопросов. Государство, "по нарастающей" передавая полномочия органам местного самоуправления, начиная с 1920 года, к 1924 году довело объем отданных полномочий до значения, рекордного для мировой практики. В результате, страна за короткое время преодолела разруху, вызванную революцией и войнами. К 1927 году Россия по основным показателям вышла на уровень 1913 года. Таким образом, был создан определенный “запас прочности”, что дало повод политической элите России свернуть НЭП и перейти к политике индустриализации.

Вывод: приоритетным направлением деятельности федеральных органов государственной власти и, прежде всего, Президента Российской Федерации должна стать разработка и реализации идеологии (концепции) государственного строительства, ведущее место в которой должно быть отведено становлению и развитию местного самоуправления.

Реформа местных властей: два противоречия. “Конструктивная оппозиция” (противоречие первое)

Как показано выше, институт местного самоуправления имеет сложную общественно-государственную природу. Местное самоуправление (в своей общественной “составляющей”) объективно находится в “конструктивной оппозиции” государству, особенно в вопросах защиты интересов местного сообщества. Это обстоятельство требует построения сложной процедуры согласования интересов государства и местного сообщества. С другой стороны, оно провоцирует органы государственной власти к подавлению местного самоуправления. И, как показывает исторический опыт, государство (в лице его органов) действительно проявляет тенденцию к подавлению местного самоуправления. Таким образом, возникает противоречие: с одной стороны государство в целях обеспечения стабильности объективно заинтересовано в укреплении местного самоуправления, с другой стороны тем самым оно создает “конструктивную оппозицию” государственной власти и вынуждено прибегать к более сложным (не административным) механизмам управления.

Реформа “сверху” (противоречие второе)

Второе противоречие в процессе осуществления реформы местного самоуправления кроется в методах и подходах к его реализации.

Местное самоуправление по своей природе не терпит государственного диктата и может развиваться только в условиях определенной свободы. Местное самоуправление и государственное управления в рамках единой административной системы несовместимы. Этим, в первую очередь, объясняется наличие в Конституции России 12 статьи, в соответствии с которой, “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”.

Государство объективно заинтересовано в развитии местного самоуправления и предпринимает (вынуждено предпринимать) определенные шаги, способствующие его развитию. С другой стороны, потенциал местного самоуправления может раскрыться только при условиях, когда действия государства не стесняют местное самоуправление “излишней опекой”. В идеальном случае, местное самоуправление вырастает и развивается “снизу” естественным путем при поддержке государства и под его контролем.

В подавляющем большинстве стран местное самоуправление устанавливалось “сверху” (определенным исключением является Англия).

Особенностью реформы местных властей (становления местного самоуправления) в России является слабая готовность к реформе (в том числе со стороны самих местных властей).

Страницы: 1, 2, 3