Следующим видом законотворчества можно выделить соответствующую деятельность представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Законодательство современной России имеет два уровня -- федеральный и региональный. Конституция Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 76 предоставляет субъектам федерации право вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и её субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов. В связи с этим в настоящее время законотворческая деятельность осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях См.: Магомедова Е.А. К вопросу о правовых основах законотворчества в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. № 2. С. 123 - 125..

Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, 76, 104, 134, 136) наделила их правом:

законодательной инициативы;

участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения;

внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ;

участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ;

принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Реализация права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - Государственная Дума) предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утратившим силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.

Что же касается реализации права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, то здесь есть проблемы. Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения ст. 109, 119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия. Так, например, ст. 109 устанавливает обязательность направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В первом предложении ч. 7 ст. 119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляется субъектам законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, т.е. и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Однако во втором предложении делается оговорка: « ... в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ» Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 16 февраля 1998 г. №7. Ст. 801.. Тем самым законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут быть лишены возможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредставлением проекта федерального конституционного закона или проекта федерального закона.

К сожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, пока неутешительны. Так, в период с 1995 по 2005 год (в части законопроектов, рассмотрение которых завершено по состоянию на 1 января 2006 года) завершена процедура рассмотрения 406 законодательных инициатив органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. В том числе из них 25 подписаны Президентом Российской Федерации, 172 отклонены Государственной Думой (при рассмотрении в первом и втором чтениях), 39 сняты с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы, 133 возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации), 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам по иным основаниям См.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. М. 2006. С. 204 - 205..

Как исправить данное положение? Л.С. Адарчева, например, предлагает повысить уровень взаимодействия в законотворческой работе всеми субъектами права законодательной инициативы, определенными в ст. 104 Конституции причем не только при составлении планов законодательной деятельности - общих, приоритетных, текущих, перспективных, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении проектов законов. Большая согласованность позволит избежал дублирований при внесении ими законодательных предложений в Думу, а также неоправданного отстаивания в законопроектах узковедомственных, региональных интересов в ущерб общегосударственным См.: Адарчева Л.С. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 45..

В.Д. Горобец предлагает снизить число возвратов законов из Государственной Думы (и повторных их рассмотрений) за счет:

введения правила рассмотрения всех законопроектов в трех чтениях (кроме вопросов ратификации и денонсации международных договоров) с проведением всех необходимых экспертиз;

введения обязательного запроса мнений Совета Федерации и Президента РФ на ранних стадиях работы над законопроектами и принятия решений Государственной Думой по законопроектам с учетом таких мнений;

определения процедуры получения требуемых заключений Правительства РФ по законопроектам (в том числе введения правила признания непредставления заключения в установленные сроки);

введения действенных механизмов пресечения нарушений законодательной процедуры в Государственной Думе См.: Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации // Дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М. 2000. С. 362 - 363..

Анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Первый раз - при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов РФ субъектом законодательной инициативы.

Второй раз - при представлении отзыва по данному проекту федерального закона. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. (ред. от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации » проект федерального закона перед рассмотрением в первом чтении направляется Советом Государственной Думы РФ в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для согласования с ними. Однако мы полагаем, что нынешний порядок не полностью соответствует учету мнений и интересов субъектов РФ. В частности, распространен подсчет только отрицательных отзывов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В связи с этим интересным представляется предложение бывшего начальника правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исакова, который в своем выступлении на зональном семинаре в Иркутске отметил: « Желательно закрепить в Регламенте Государственной Думы такое положение: если 2/3 субъектов Российской Федерации присылают отрицательные заключения на законопроект, он автоматически снимается с рассмотрения и исключается из плана законопроектных работ» Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4. С. 17..

Еще раньше такое же предложение было высказано И.А. Умновой. Она пишет: «Если отрицательное заключение по законопроекту дано более чем половиной субъектов РФ, то не логично ли в таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта либо создать согласительную комиссию, рабочую группу для урегулирования разногласий?» Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Уч. пособие. М. 2000. С. 140.. Можно было бы предложить и другой вариант: проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ выносится на обсуждение, если он получил поддержку более половины субъектов РФ См.: Курманов М.М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации // Юрист. 2002. № 11. С. 2 - 7.. Правда, некоторые ученые и практики полагают, что если пойти на получение необязательность, а только возможность создания согласительной комиссии в случае, если более 1/3 субъектов РФ представили отрицательный отзыв по проекту федерального закона. Функции согласительной комиссии даже при ее создании в Федеральном законе не зафиксированы.

Какой выход можно было бы предложить? Федеральным законом от 24 июня 1999 г. закреплено положение о том, что отзыв оформляется постановлением указанного органа и принимается большинством голосов от числа избранных депутатов. Если необходим учет мнения и представительного, и высшего исполнительного органа государственной власти, то можно предложить процедуру принятия закона, т.е. принятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и подписание высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Здесь возникает возможность диалога двух ветвей власти субъекта РФ.

Третий раз - при внесении поправок. После принятия в первом чтении Государственной Думой РФ данный проект федерального закона направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Анализ конституций (уставов) субъектов РФ, регламентов их законодательных (представительных) органов государственной власти по процедуре подготовки и рассмотрения поправок позволяет сделать неутешительный вывод, что они в большинстве случаев не выражают мнения законодательного коллегиального органа власти субъекта РФ.

Так, например, в Республике Бурятия замечания и предложения вносятся комитетами Народного Хурала совместно с правовым управлением Народного Хурала и за подписью Председателя или заместителя Председателя Народного Хурала направляются в Государственную Думу. Регламентом Верховного Совета Республики Хакасия правом внесения замечаний и предложений наделяется, кроме Верховного Совета, Президиум Верховного Совета Республики Хакасия. Регламентом Государственного Совета Республики Коми рассмотрение проектов федеральных законов может быть поручено Аппарату Государственного Совета, а только наиболее важные проекты федеральных законов по решению Председателя Государственного Совета или по предложению других субъектов права законодательной инициативы могут быть вынесены на рассмотрение Государственного Совета Республики Коми. Такой же порядок закреплен в регламентах и законах Государственного Совета Республики Татарстан Государственного Собрания Марий Эл. В Государственном Совете Чувашской Республики предложения и замечания рассматриваются в соответствующем комитете, после чего за подписью Председателя Государственного Совета, его заместителя или председателя комитета направляются в Государственную Думу. Предложения и замечания к законопроекту, требующие согласия Государственного Совета, выносятся на ближайшую сессию и оформляются постановлением См. об этом: Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе // Государство и право. 2004. № 10. С. 52 - 56.. То есть можно утверждать, что замечания и предложения, не рассмотренные на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, не должны рассматриваться Государственной Думой РФ.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13