Помимо своей масштабности, противоречивости и изобилия норм отсылочного и бланкетного характера законодательство насыщено пробелами юридической техники, касающимися языка. Так, например, статья 23 Закона "Об охране окружающей среды" определяет: "Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов" Закон "Об охране окружающей среды". М., 2004. С. 48.. Данная норма выражена весьма неопределенно, точнее, двусмысленно и может быть истолкована так, что нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной и иной деятельности, а это, конечно, недопустимо.

Как же в таком случае следовать законам? Как их исполнять? Для кого они издаются?

Экологическое законодательство требует порядка, систематизации. В частности, А.К. Голиченков говорит о необходимости создания нормативно-правового акта, который бы регулировал всю совокупность общественных отношений, составляющих предмет экологического права. Таким нормативно-правовым актом реально мог бы стать Экологический кодекс.

Однако далеко не просто решить вопрос о кодификации законодательства в сфере экологии См.: Бринчук М.М. О головном акте экологического законодательства // Государство и право. 2001. N 11. С 64-75.. На сегодняшний день существует единственный подобный опыт - проект Экологического кодекса ФРГ. Комиссия, образованная в составе профессоров различных университетов, назначенных правительством, уже разработала черновую версию этого кодекса несколько лет назад. Вслед за тем федеральное правительство назначило вторую комиссию, состав которой на этот раз был существенно изменен. Меньшая часть членов комиссии - профессора университетов, а большинство - практические специалисты. Эта комиссия представила федеральному министерству новый, отредактированный и гораздо более практичный проект См.: Редакция Федерального министерства по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности. Экологический кодекс. Проект независимой экспертной комиссии по Экологическому кодексу при Федеральном министерстве по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности. 1998.. В то же время в федеральном министерстве по охране природы Официальное название министерства: Федеральное министерство по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности (Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktionssichercheit). был разработан рабочий проект Первой книги Экологического кодекса. Остановимся на официально опубликованном проекте, который и послужил началом законодательной процедуры.

Экологический кодекс ФРГ включает в себя Общую и Особенную части, объединяющие 775 параграфов. Общая часть состоит из глав, определяющих общие положения, регулирующие планирование, цели, продукты, меры контроля и надзора, вопросы производственной охраны окружающей среды, экологической ответственности и иных экономических инструментов, включая экологическую информацию и международно-правовую охрану окружающей среды.

Особенная часть акцентирована непосредственно на охране природы, ландшафтов и лесов, земель, вод, атмосферного воздуха и энергоснабжении; на атомной энергии и радиационной безопасности; транспорте и управляемых установках; генной инженерии и иных биотехнологиях; опасных веществах и отходах.

Идея разработки Экологического кодекса России далеко не новая. К примеру, на кафедре экологического права МГУ под руководством В.В. Петрова в конце 80-х годов был подготовлен проект, который назывался "Экологический кодекс РСФСР", но данный проект не был воплощен в жизнь. Неофициально "экологическим кодексом" См., например: Петров В.В. Экологический кодекс России // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. N 3. С. 3-13. именовали Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.; законодательный акт с таким названием существует, например, в Республике Башкортостан См.: Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 // Ведомости Верхов. Совета и Правительства Респ. Башкортостан. Уфа, 1993. N 3. Согласно части 3 Преамбулы, Кодекс "определяет правовые, экономические и социальные основы организации охраны окружающей природной среды в Республике Башкортостан в интересах нынешнего и будущего поколений" и включает 95 статей..

А.К. Голиченков предложил при разработке основных положений законопроекта использовать новые подходы к пониманию Экологического кодекса. Во-первых, Экологический кодекс - это акт, который не является равным закону, поскольку кодекс и закон суть разные формы законодательных актов. В прямом смысле кодекс - свод законов, существующих на сегодняшний момент и регулирующих различные отношения. Прежде всего это должны быть те законы, которые оправдали себя на практике. Во-вторых, кодификация должна быть межотраслевой. Это значит, что Экологический кодекс будет приниматься не наряду с Земельным, Водным, Лесным кодексами и законами об охране окружающей среды, а вместо них. По мнению А.К. Голиченкова, данный подход обуславливается тем, что земельные отношения изначально являются разновидностью экологических, а не наоборот.

Какие проблемы должен решать новый кодекс? Ответ на этот вопрос подразумевает анализ законодательства, его состояния, недостатков и путей их устранения. Законодательство, регулирующее отношения в кругу общества и природы, сегодня построено по объектному принципу. Отдельно регламентируются отношения: земельные, водные, лесные, фаунистические, и помимо этого отдельно регулируется окружающая среда, отдельно - особо охраняемые природные территории, причем последние даже дважды. Сначала посредством Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", а потом в специальном Законе "О лечебно-оздоровительных местностях и курортах" Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях. Материалы научно-практической конференции. // Государство и право. 2001. N 6. С. 107-119.. Однако, выделяя отдельные природные объекты или природные ресурсы, забывают о том, что все они взаимосвязаны. Отсюда в законодательстве возникают в лучшем случае элементарные повторы, а в худшем - противоречия, которые вызваны пообъектным подходом Там же..

Следующим недостатком законодательства является то, что оно создается преимущественно различными ведомствами, в ведении которых находится тот или иной природный объект или ресурс. Например, правовой режим земель транспорта регулируется в основном законодательством о транспорте, а не земельным законодательством.

Таким образом, изменение подходов к кодификации может служить инструментом изменения подходов к формированию законов, отвечающих новым реалиям общественной жизни не на словах, а на деле. По мнению А.К. Голиченкова, сегодня, завтра и в ближайшие несколько лет ни о каком Экологическом кодексе как о готовом документе речи быть не может, поскольку не существует необходимых условий для данной кодификации. Среди них можно назвать следующие: 1) наличие стабильного законодательства; 2) соответствие системы законодательства системе права; 3) наличие судебной практики и ее обобщений; 4) научное обоснование (наличие концепции формирования экологического законодательства) О концепции законопроекта см.: Голиченков А.К. Понятие концепции развития отрасли законодательства // Экологическое право России. 1999. С. 211-213..

Безусловно, с этим трудно не согласиться: на сегодняшний день все эти критерии действительно отсутствуют, а значит, разработка Экологического кодекса в ближайшее время невозможна. Но по крайней мере три последних критерия должны целенаправленно формироваться уже сегодня Об этом см.: Голиченков А.К. Концепция экологического кодекса Российской Федерации: основные положения // В кн.: Современное экологическое право в России и зарубежом / Отв. ред. О.Л. Дубовик. М., 2001. С. 19-28..

В настоящее время законодательство, регулирующее отношения в сфере природопользования, слишком объемно. Еще на 2000 г. в области охраны окружающей среды имелось около 800 федеральных законов и подзаконных актов и более 19 тыс. законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Перечень законов и иных нормативных актов Российской Федерации в области охраны окружающей среды приведен в Сборнике методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. М., 1999. Ч. 1. Вып. 3, а также в журнале "Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду". 1999. N 1, 2..

На наш взгляд, целесообразно было бы выработать Свод основных законов по правовому регулированию окружающей среды, который, возможно, стал бы первым шагом к созданию Экологического кодекса.

Концептуально данный Свод может строиться несколькими способами.

1. Для повышения эффективности работы правоприменителя Свод может быть сформирован и распределен с позиции юридической ответственности (дисциплинарной, гражданской, административной, уголовной) в зависимости от отраслей, на основе которых правоприменитель будет строить свою деятельность в заключительной стадии при выборе той или иной санкции за выявленные экологические преступления.

Несомненно, это облегчит работу правоприменителя и практика по экологическим преступлениям будет более обширной.

2. При выборе концептуальных подходов законодатель может строить концепцию в зависимости от регулирования различных экосистем, т.е. весь комплекс действующего законодательства будет распределен по соответствующим блокам. Например, экосистема, включающая в себя воду, будет расположена в блоке, где будет размещена вся нормативная база касающаяся воды. Другие экосистемы - по аналогии.

3. Осуществлять формирование Свода по концепции, основанной на опыте зарубежных стран.

На данный момент проект Экологического кодекса существует только в Германии. Но более совершенное, нежели в России, законодательство в области экологии имеется и в других государствах.

Эксперты ЮНЕСКО и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) пришли к заключению, что жизнестойкость народов, населяющих Россию, выглядит следующим образом: "Выживаемость русских достигла критической отметки".

Так, принятый за основу коэффициент жизнеспособности измеряется по пятибалльной шкале. Первые исследования ЮНЕСКО и ВОЗ, проведенные в 1992-1993 годах, дали следующие результаты: ни одна страна в мире не получила 5 баллов. Требованиям уровня 4-х баллов соответствуют такие страны, как Бельгия, Голландия, Дания, Испания и Швеция. Трех баллов достигают США, Германия, Япония. Не выше 3-х баллов имеют индустриально развитые страны и соответствующие им по коэффициенту новые индустриальные страны: Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия и др.

Коэффициент жизнеспособности России соответствует 1,4 балла. Балл от 1 до 1,4 рассматривается экспертами, по существу, как смертный приговор нации. Этот диапазон означает, что население обречено либо на постепенное вымирание, либо на деградацию - "воспроизводимые" поколения будут отличаться физиологической и интеллектуальной неполноценностью, существуя лишь за счет удовлетворения естественно-природных инстинктов. Эти поколения не смогут аналитически мыслить, ибо у них не будет способностей к самостоятельному мышлению.

Балл ниже 1,5 означает, что население страны все более восприимчиво к инфекциям и болезням, и характеризуется возрастающим уровнем нетрудоспособности. А личная и творческая индивидуальность такого населения постоянно снижается. ВОЗ и ЮНЕСКО именуют этот процесс "обезличиванием и дебилизацией". Коэффициент меньший, чем определен для России, имеет Республика Буркина-Фасо, до 80% населения которой являются носителями СПИДа. Эта страна, а также Чад, Эфиопия и Судан имеют балл 1,1-1,3.

Согласно критериям и разъяснениям ЮНЕСКО и ВОЗ, балл ниже 1,4 указывает на то, что "физическая и интеллектуальная агония населения может продолжаться вечно: Нация с таким коэффициентом жизнеспособности уже не имеет внутренних источников поступательного развития и иммунитета. Ее удел - медленная деградация" Копылов М.Н. Юридическая ответственность за экологические преступления. Уч. пособие. М., 2004. С. 13..

Страницы: 1, 2, 3