Таким образом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:

- избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;

-четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив дублирование, параллелизм и «провисание»;

-упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом.

Тем самым предполагалось, что удастся, наконец «пресечь» бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационалы: реализовать веками апробированный принцип «трех определений» организации исполнительного аппарата: «функции, структура, штаты» -- и приступить к осуществлению эффективного государственно го управления.

Результаты работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти.

В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целом проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:

-800 признаны полностью или частично избыточными;

-500 - дублирующими;

- в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.

Однако лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации и в принятых актах Правительства, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента Российской Федерации, сотни постановлений Правительства и актов ведомств).

Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Правительственной комиссией и с других точек зрения:

-их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т. д.;

- возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Комиссией также проводилась оценка масштабов реализации государственных функций. В результате такой оценки определенные государственные функции были «рационализированы» - определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т. д.

Комиссией была проведена «деполитизация» большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на более «нижние этажи» осуществления исполнительной власти - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.

В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.

Практика работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы поставила перед наукой административного права важный вопрос о критериях оценки функций государственного управления. В оценке функций «...важно не упустить главного,: каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе «потеря» функции может, в конечном счете, привести к ослаблению публичных интересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля» Тихомиров Ю. А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. № 4. С. 29..

Между тем применяемые критерии избыточности функций государственного управления не являются очевидными и часто имеют «размытый» характер.

В решениях об упразднении функций критерии избыточности выражались такими, например, терминами: «необходимость функции не очевидна», «это функция собственника», «может осуществляться субъектами рынка», «это административный барьер», «накладывает дополнительную нагрузку на предприятия», «функция не реализуется», «может быть передана на аутсорсинг» и т. д.

В ходе анализа выявлены функции, которые предлагается передавать саморегулируемым организациям, аккредитованным при соответствующих федеральных органах исполнительной власти, либо участникам рынка.

Но готовы ли саморегулируемые организации к выполнению публичных функций? Их еще надо практически создать, провести их регистрацию, аккредитацию и т.д. Не окажутся ли они проводниками частных корпоративных интересов?

Выполняя публичные функции, они будут, находится в сфере гражданского законодательства и в этом смысле вольны действовать так, как им позволяет ГК РФ. А как же быть с публичными функциями, жизненно необходимыми для общества в случае реорганизации, упразднения или самоликвидации таких субъектов?

Опасение по данному поводу высказывают многое авторы - Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Е.А. Павлодский и др «Саморегулирование по-русски»//Законодательство и экономика.2004.№ 3.с.32.. Поэтому представляется необходимым тщательное соблюдение баланса интересов в процессе оценки государственных функций и передачи их саморегулируемым субъектам рынка.

По существу, речь идет о «разгосударствлении» государственного управления. Было время «огосударствления» общественной жизни, сейчас крен в другую сторону - ограничение вмешательства государства в дела общества и особенно экономики. А что нужно гражданам? Закон и эффективное государство! На социальную защиту и заботу предпринимателя рассчитывать нельзя - только на функции социального государства. Об актуальности этих стратегических целей свидетельствует выступление Президента РФ о модернизации главных социальных сфер в интересах человека «Это курс инвестиций в человека, а значит, и в будущее России»: выступление Президента РФ В.Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального собрания и членами президиума Государственного совета // Российская газета.2005.7 сентября..

Передача функций государства вне его управленческих структур - это конституционный вопрос, затрагивающий интересы всего общества. В конституциях европейских государств этот вопрос регламентируется. Обратимся, например, к § 124 главы 11 Конституции Финляндии. Данный параграф называется « Передача управленческих функций субъектам, не являющимся органами публичной власти». Параграф ограничивает передачу управленческих функций государства вне управленческих структур и устанавливает необходимые к такой передаче требования. Главные из них: управленческие функции государства могут быть переданы субъектам, не являющимся органами публичной власти, только законом либо на основании закона, если это необходимо для целесообразного выполнения данных функций.

Вопросы о судьбе функций государственного регулирования должны решатся на основании закона и посредством закона. Функции федеральных органов исполнительной власти предусмотрены более чем в 500 федеральных законах. В них необходимо вносить изменения. Оценка формально избыточных и условно избыточных функций государственного регулирования - прерогатива законодателя.

2.2 Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти

До марта 2003 г. функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в «нерасчлененном виде». Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство сочетали в себе политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.

«Перемешанность» функций, a, следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнитель - « ной власти, порождала сложный механизм согласований при принятии Правительством РФ решений, ? а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами-соисполнителями.

Кроме того, понятием «государственные функции» охватывались и чисто технические функции, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к «раздуванию» их штатов и одновременно к снижению эффективности выполнения этих функций. Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные «проводники» интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений. Административное право России. Конспект лекций. - М.: НОРМА, 2009.

Один из важнейших выводов, сделанный Комиссией Правительства РФ по проведению административной реформы, состоял в том, что необходимо не только расчленить разные государственные функции, типизировать их, но надо и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть на основе типизации государственных функций нужно типизировать и федеральные органы исполнительной власти.

Такой подход был впервые предусмотрен в Концепции реформирования государственной службы РФ, утвержденной распоряжением Президента РФ от 15.08.2001 № ПР-1496. В разделе 12 Концепции предусматривались меры по оптимизации и стабилизации структуры органов исполнительной власти на основе:

- классификации по характеру функций - политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, учетные, аналитические и т.д.

- деление государственных функций на основе и обеспечивающие и на этой основе - на исключительно государственные и полностью или частично делегируемые функции, не связанные с государственным управлением.

На основе типизации выполняемых функций предполагалось выделить четыре типа федеральных органов исполнительной власти:

- федеральное министерство - орган, выполняющий функции выработки государственной политики и координирующий деятельность агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере;

- федеральное агентство - орган, оказывающий государственные услуги, как за счет бюджетных средств, так и на платной основе;

- федеральная служба - орган, оказывающий услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства, и финансируемый исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения;

- федеральный надзор - орган, реализующий контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектам и населению.

Разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти реализовано в Указе Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

20 мая 2004 г. Указом Президента РФ № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» в Указ № 314 были внесены существенные изменения.

В новой редакции Указа выделены следующие типы функций:

- регулятивные;

- контроля и надзора;

- управления государственным имуществом;

- оказания государственных услуг.

Правительством приняты постановления по вопросам деятельности вновь образованных и преобразованных федеральных органов исполнительной власти, установлено количество заместителей руководителей и структурных подразделений министерств, служб и агентств, позволявшее сформировать компактный корпус ответственных руководителей исполнительной власти на федеральном уровне, персонально отвечающих за все сферы государственного регулирования.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, утверждаются Правительством РФ.

Рационализация типологии федеральных органов исполнительной § власти сопровождается изменением их внутренней структуры, суть « которой в переходе к новому принципу построения. Основным структурным подразделением федерального органа исполнительной власти становится департамент, наделенный определенным кругом самостоятельных полномочий Филиппенко Е.Д. Административная реформа и государственная регистрация юридических лиц // Современное право.2008.№4.

Для правового обеспечения преобразований в сфере исполнительной власти и стабилизации новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти необходимо:

- неукоснительно соблюдать положения Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, закона об общих принципах организации местного самоуправления;

- принять типовое соглашение о передаче осуществления части полномочий органов в системе исполнительной власти;

- последовательно осуществлять компетенционные нормы отраслевых кодексов и законов (Бюджетного, Налогового, Земельного, Лесного, Водного и др.);

Страницы: 1, 2, 3, 4